1月9日上午，自然資源部舉行新聞發布會，發布了《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見》（下稱《意見》）。其中的一項重大改革，是我國將全面開放油氣勘查開采市場，允許民企、外資企業等社會各界資本進入油氣勘探開發領域。

    這是全年原油產量排名全球第八的石油大國，在其石油工業發展史上首次實現了全產業鏈的全面開放。至此，無論是民營企業還是外資企業，都可以在中國石油全產業鏈上的任意環節，實現與國有企業同樣的競爭地位。

    依據自然資源部，只要在中華人民共和國境內注冊，凈資產不低于3億元人民幣的內外資公司，均有資格按照規定取得油氣礦業權；企業從事油氣勘查開采應符合安全、環保等資質要求和規定，并具有相應的油氣勘查開采技術能力。

    “這次全面放開了油氣勘查和開采的市場準入，包括探礦權和采礦權，改變了過去主要由幾家國有公司專營的這種局面。”自然資源部礦業權管理司司長姚華軍表示。

    一位不愿具名的民營油氣企業人士向21世紀經濟報道記者表示，對于這次的改革“非常振奮”。“這是一個非常了不起的事情，我們在業內呼吁了很多年，終于能夠實現和國有企業一樣的‘國民待遇’。”他說。

    荷蘭皇家殼牌則向記者回應稱，在上游領域的進一步開放令人鼓舞，意味著在中國相關領域開展投資有更多的機會和選擇。“殼牌非常重視與中方伙伴的合作關系，也將繼續致力于將我們的先進技術和專業能力帶給我們的合作伙伴和客戶。”

    礦業權如何開放？

    在《意見》中，對于協議出讓方式的限制，和對競爭性出讓的規定，是這一新政的最大亮點。

    《意見》規定，地方自然資源主管部門協議出讓礦業權須征求同級地方人民政府意見，需自然資源部協議出讓的礦業權應先征求省級人民政府意見。已設采礦權深部或上部需要協議出讓的探礦權采礦權除外。

    《意見》規定了競爭性出讓的三種方式。以招標方式出讓的，依據招標條件，綜合擇優確定中標人。以拍賣方式出讓的，應價最高且不低于底價的競買人為競得人；以掛牌方式出讓的，報價最高且不低于底價者為競得人，只有一個競買人報價且不低于底價的，掛牌成交。

    同時，繼續推進油氣探礦權競爭出讓試點。在全國范圍內探索以《意見》附件所列的出讓收益市場基準價確定的價格等作為油氣探礦權競爭出讓起始價，開展油氣探礦權競爭出讓試點，探索積累實踐經驗，穩步推進油氣勘查開采管理改革。

    一直以來，我國的油氣勘探開發權都是以協議出讓方式為絕對主流，“三桶油”對于一個區塊進行初步評估之后，直接向有關部門進行登記獲得權益。相比競爭性出讓，這一方式并不需要在前期付出太多的費用，同時存續期較長，風險相當低。

    而競爭性出讓方面，則需要相對較高的門檻。以新疆自治區第二輪油氣區塊探礦權招標為例，申能股份以14.9067億元競得柯坪南區塊；新疆能源（集團）以3.8084億元競得溫宿西區塊；溫宿區塊由中曼石油以8.6687億元競得。

    其中，中曼石油是一家民營企業，注冊資本為4億元，上述中標金額是其注冊資本的兩倍還多，足見入局門檻之高。值得一提的是，此次公開招標的僅為探礦權，探明后的采礦權并未作出相應規定。

    后續的勘探開發方面，同樣要求企業擁有強大的資金實力。即便石油工業發展已有百余年，在一個區塊上打上數口甚至十數口探井未找到一滴石油仍是行業的普遍現象，對于資金實力雄厚的“三桶油”來說，這些資金可能無足輕重；但對于民營企業來說，就是非常大的風險。

    這種風險甚至對于外資油氣巨頭來說都難以承受。2018年和2019年，殼牌和BP相繼退出了他們與中石油合作的、位于四川省的頁巖油氣區塊。盡管并未披露原因，但業內人士均認為，和相關地區高昂的勘探開發成本有關。

    “競爭性出讓的核心，就是風險相對后置，”一位業內人士告訴記者，“后續如果希望鼓勵民營企業和外資企業入局，還是需要在降低風險和門檻方面進行一系列的制度探索。”

    而此次《意見》中規定的勘探開采權合一，就是一個不錯的開始。

    如何激活中國油氣市場

    《意見》規定，根據油氣不同于非油氣礦產的勘查開采技術特點，針對多年存在的問題，油氣礦業權實行探采合一制度。

    油氣探礦權人發現可供開采的油氣資源的，在報告有登記權限的自然資源主管部門后即可進行開采。進行開采的油氣礦產資源探礦權人應當在5年內簽訂采礦權出讓合同，依法辦理采礦權登記。

    這意味著擁有探礦權的企業，同樣擁有了采礦權的保障，降低了在勘探過程中所承受的風險。“下一步，改革的方向需要在采礦權方面著手，將已經確定資源量但開發技術難度較大的區塊拿出來在市場上進行招拍掛。”上述業內人士向記者建議。

    但是，一個相對悲觀的事實是：中國所有的優質含油氣盆地，都掌握在三桶油手里。即便《意見》順利實施，初期拿出的區塊的資源吸引力也相對有限，若要進一步激活市場潛力，存量區塊的改革勢在必行。

    據悉，在三桶油內部存在著部分已經明確，但是因種種原因難以動用的區塊，對于這類區塊，以中石油為例，已經開始進行了內部的礦權流轉，讓一些已經到開發末期的油田公司接手，但因為這類資源量并不在少數，目前的開發進度并不快。

    “這一部分儲量，對于中石油和中石化來說是累贅，對于國家來說則是一種浪費，拿出來吸引民營、外企和社會資本進入，則有利于對這部分資源的動用，在越來越動蕩的國際能源市場中，保障中國的能源供給安全。”上述業內人士說。

    而在制度設計方面，改革傳統的“三級儲量”統計模式，采用國際慣例的SPE-PRMS儲量統計模式，推動儲量計算采用更加科學合理方式，同樣有利于激活中國的大量區塊。

    以后者為例，是美國石油工程學會建立、在目前的主流產油國廣泛采用、已經擁有了非常成熟的應用方式，其最大的好處是可以推動儲量的金融化，吸引銀行、信托甚至證券資金進入到油氣市場。

    這也是美國頁巖油革命得以成功的重要經驗，儲量貸款、證券化的基礎則是上述統計體系，才使得大量成本低廉的資金進入到油氣行業，極大刺激了這一行業的公司數量，激活了整個美國的油氣勘探開發。

    “目前，民營和外資企業手里擁有的僅是合作開發的權益，所有權都在三桶油手里，在中國的金融市場中無法撬動任何資本，”上述民營企業人士向記者表示，“儲量計算方式更加科學，可以吸引更多的資本進入到這一行業，促進行業的繁榮。”