在疫情防控不放松的常態下，如何加快恢復生產生活秩序，提振經濟，是當前和接下來一段時間整個社會面臨的最重要課題，其中最核心和緊要的，是確定合適的宏觀政策調節和實施力度，為各項具體工作的開展提供參考準繩。日前召開的中共中央政治局會議釋放出了重要信號，其中對財政政策基調和方向的明確引發高度關注。

    縱觀疫情發生以來財政發力方向，一方面，加大疫情防控資金保障、通過加大轉移支付和稅費支持力度支持湖北恢復、做好重點項目前期準備和建設工作需要加大財政支出；另一方面，對中小微企業減稅降費以恢復經濟活力會帶來財政收入減少。

    收支之間，如何平衡？政治局會議的表態給出了明確信號：“適當提高財政赤字率，發行特別國債，增加地方政府專項債券規模”三箭齊發，更加積極有為的財政政策路徑已然清晰。

    赤字率

    將突破3%成共識

    赤字率指財政赤字占國內生產總值的比重，是衡量財政風險的一項重要指標。目前，包括中國在內的世界主要國家都以《歐洲聯盟條約》（又稱《馬斯特里赫特條約》）的赤字標準作為參考：赤字率不超過3%，負債率不超過60%即是所謂的“國際安全線”。

    但作為一項風險衡量指標，3%赤字率是否一定不能突破？從歐美等國的實踐來看，并不盡然。2008年金融危機發生后，歐美主要發達國家赤字率都突破了3%。其中美國財政赤字除2014、2015兩年外，赤字率都維持在3%以上，2009~2012年均在7%以上；英國在2009年甚至突破10%。

    我國在財政實踐中則一直堅守這一標準，赤字率最高的2009、2010、2016、2017這幾年赤字率都是維持在3%的水平而沒有突破這一“安全線”，2019年預算赤字率為2.8%。但今年以來，疫情對經濟發展帶來巨大沖擊，如何防止經濟運行滑出合理區間，如何修復經濟，刺激增長，一個普遍共識是積極財政政策要更加發力。具體來看，財政赤字能否擴大？擴大規模如何？是需要首先明確的問題。

    3月27日的政治局會議明確表示“適當提高財政赤字率”將一段時間以來關于赤字率的爭議拉向共識之路。而在基本方向確定后，具體規模如何，成為各方新的關注點，目前普遍預計在3.2%~3.5%之間，個別預期高達4%。

    光大證券固收首席分析師張旭認為，2020年一般公共預算赤字率或將突破3%警戒線至3.2%~3.5%。一方面這是宏觀政策加大逆周期調節對沖經濟增速下行的信號，另一方面也是彌補一般公共預算缺口的必要舉措。以2020年GDP100萬億左右計算的話，今年赤字規模在3.2~3.5萬億左右，主要用于填補一般公共預算缺口，包括疫情防控資金、預算內基礎設施建設等。

    特別國債用途幾何

    值得注意的是，此次政治局會議提出要“發行特別國債”，這一舉措在我國國債發行史上并不多見。在我國國債發展過程，如果以國債名稱中是否出現“特別”二字，只有過兩次新發和一次續發特別國債的歷史，分別為1998年的2700億、2007年的1.55萬億和2017年的6964億。但如果以“發行過特別類型的債券來滿足特定的支出目的”這一內涵來看特別國債，則我國國債發行歷史上，長期建設國債同樣屬于廣義“特別國債”的范疇，而這也應該是目前市場更關注的。

    中央財經大學財政稅務學院教授溫來成介紹，特別國債一般有兩種含義，一是在特定時期發行，二是有特定用途。之所以“特別”，是因為他與一般國債有明顯區別，一般國債發行后中央財政可以根據經濟社會發展需要靈活安排使用，但特別國債發行時的目的是明確的。

    確定將發行特別國債后，其用途成為各方討論的重點，“特別”引發多種猜想。溫來成認為，特別國債有專門用途，其首要目的可能并非拉動經濟增長。“今年的特別國債很顯然是在疫情對經濟造成重大影響背景下發行的，那么大致的用途可以確定是用于疫情防控等方面，比方加強公共衛生體系的建設。特別是湖北省受疫情影響嚴重，也可能加強對該地區的發展項目的支持。”溫來成表示。

    張旭認為，此次發行特別國債與將更多的用于支持疫情重災區（主要是湖北省）的后續恢復工作，其機制是中央政府發行，通過轉移支付的方式提供給湖北等地區。2019年湖北省全年GDP為4.58萬億元，如果以湖北GDP的10%計算的話，特別國債的規模在5000億元左右，考慮到其他省市的需求，1萬億元可能是上限。

    中信建投首席經濟學家張岸元認為，特別國債應主要用于災損嚴重行業、中小微企業直接補貼或貸款貼息，面向居民的現金和消費券發放，以及重大民生領域項目貼息等。發行特別國債的目的是熨平經濟、財政波動，需要通過隨后幾年的經濟恢復、財政收入上升來彌補。從這個維度看，本次特別國債的期限不宜太長，三到五年期即可。

    “但特別國債若順利發行也意味著政府支出會進一步提升。”上海財經大學中國公共財政研究院副院長于洪對證券時報記者表示，此次要發行特別國債的一個考慮是要應對受疫情影響經濟停擺的情況，去提高市場流動性。但也要注意到，目前財政也面臨很大壓力，與疫情有關的支出主要是由政府來買單的，一方面要發行一般性國債去解決赤字融資問題，同時需要發行特別國債增加資金的注入，更加靈活地解決流動性問題。

    專項債或成

    財政發力主要來源

    增加地方債規模與此前地方債相關政策一脈相承，在“穩投資”方面發揮著重要作用，基建則是其重要投向。一方面有重點領域的“新基建”需要啟動，發揮穩增長和調結構的雙向作用，是未來的投資亮點。另一方面，由于新基建體量較小，“老基建”不可缺席，在其他融資方式未見放松的情況下，專項債將是基建投資的重要資金來源。此外，公共衛生服務、城市基礎設施等“補短板”領域也將有所涉及。張旭認為，地方政府專項債在加大發行規模的同時，還將出現前三個季度密集發行的特點，從而加快資金的使用效率。

    北大光華管理學院院長劉俏認為，專項債可以成為財政發力的主要來源。建議可將專項債發行額度擴大至3.5萬億元，較去年增加約1.4萬億左右，以實現積極財政更加積極有為。同時，提高專項債投向基建比例。可對專項債結構進行調整，增大投向基建領域的占比，以支持政策發力基建。專項債規模的20%可作為重大項目資本金，起到撬動資金的杠桿作用。

    根據劉俏測算，若基建投資占比能達到40%，并且其中30%左右可以滿足重大項目要求，項目資本金比例為20%，則1單位專項債可以撬動0.88單位的基建投資，1單位投向基建的專項債可撬動2.2單位的基建投資。若2020年專項債發行額度擴大至3.5萬億，則投向基建的資金規模可達到1.4萬億，較去年增加8000億左右的基建規模，撬動3.08萬億的基建投資。

    從專項債發行來看，政治局會議特別指出要“加快地方政府專項債發行和使用，加緊做好重點項目前期準備和建設工作”。根據財政部介紹，截至3月20日，全國各地發行新增的地方政府債券已經達到14079億元，占提前下達額度的76%；發行專項債券10233億，占79%，全部用于鐵路、軌道交通等交通設施建設，還有生態環保、農林水利、市政和產業園區等領域的重大基礎設施項目。專項債發行進度明顯加快。截至20日已有9個地區完成了提前下達的新增地方政府債券發行工作，已經全部完成了發行任務。

    值得注意的是，專項債發行也曾經出現過前期工作（如可研、征拆等）不充分導致專項債資金閑置，難以形成實物工作量的問題，財政部曾發文予以規范。此次再提專項債發行提速，也要警惕大干快上，保證項目質量。對于這一問題，溫來成表示，債務資金不同于一般財政資金，需要還本付息。如果相關資金資產閑置或浪費，會給財政帶來很大損失。專項債資金提前下發后，項目儲備上可以及早準備，但一定要嚴謹論證。特別是對專項債來說，要求項目的融資和收益平衡，不能為了此時拉動經濟增長，而給未來二三十年的發展造成隱患。

    “通過一些制度的執行，各個環節的把握，把風險要管住，否則的話將來會有很大的隱患。”溫來成說。