城鎮化終究是人的城鎮化，人的居住和就業是城鎮化核心問題。其中，住和公共服務權利聯系最緊密，主要附著在住上。建議以“住”為抓手，建立“新市民安居工程”，也叫“新安居工程”。

    證券時報記者 張達

    今年的政府工作報告中，加強和深入推進新型城鎮化建設成為今年房地產領域的重要工作。業內專家認為，雖然中國城鎮化動力有所減弱，但依然是強勁的。城鎮化的核心問題是人的居住和就業問題，未來的城鎮化亟待進行制度改革，建議以住為抓手建設新市民安居工程。

    城鄉差距決定

    城鎮化動力依然強勁

    盡管中國的城鎮化率由不到20%快速提高到現在的60%，但不少專家認為，這種城鎮化率是不完全、不充分的。因為很多在城市就業居住的人被統計為城市常住人口，但他們實際上沒有真正在所在城市落戶并享受基于戶口的同等公共服務。

    在中美綠色基金董事長徐林看來，即便按照不完全的城鎮化率統計口徑計算，中國城鎮化的動力雖然有所減弱，但依然是強勁的。因為城鎮化的動力是由城鄉差距和農業與非農產業之間的勞動生產率的差距決定的，中國城鄉居民人均收入差距還有大概2.7倍左右，如果把城市居民享受的福利和公共服務也考慮進去，這個差距在城鄉之間更大；農業和非農產業，即與工業和服務業勞動生產率的差距還在3倍左右，這樣大的差距決定了勞動力具有很強勁的動力從農業向非農產業轉移，農村人口為了享受更好的公共服務，獲得更多的收入也有動機向非農產業和城市地區轉移。

    中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛也認為，中國的城鎮化已經不可逆轉，一定會很強勁地持續下去。一方面是農村青年想要結婚必須要在城市里買房居住，幾乎在全國80%的農村到適齡結婚的人都出現了這種情況。另一方面是已經結過婚的有一點錢的打工家庭，為了孩子很好的教育也都在城市里買房居住。“當然也有一些人為了老人的養老或醫療方便到城市里居住，但是最強勁的是前面兩個因素，能夠最終長久穩定城鎮化的人口還是年輕的人口。”他說，婚姻和教育兩個因素作為生活主力，推動中國下一步城鎮化將會強勁的持續下去。

    推動制度改革

    適應未來城鎮化

    城市化是一個國家經濟社會制度變遷的過程，它是勞動力人口從農業向非農產業轉移，從農村向城市地區轉移的過程，以及在這個過程中，整個經濟、社會、制度出現了一些變化以及適應的過程。

    不過，當前城鎮化存在很多問題。倪鵬飛指出，一是職住分離導致農村轉移人口權利分割。轉移人口雖在城里就業，但就業保障沒人解決。同時，居留和居住保障權分離，可以居留在城市，但是居住權和住房保障并不提供。此外，生活和生活保障權分離，在城市里掙錢生活，但是涉及到生活保障的教育、醫療、養老等公共服務還是在農村。

    二是職住分離導致住房和公共資源的錯配非常嚴重。倪鵬飛說，目前農村轉移人口主要附著在住而不是職上，許多公共服務公共資源和住掛鉤，這就導致了新市民城鎮化比較緩慢，中心城市和城市中心區的人口向周邊的疏解也比較緩慢。這也導致空間錯位的現象特別嚴重，越是農村、小城鎮、三四線城市的房子閑置的越多，土地浪費越多，相反在一線城市里面住房和公共資源嚴重短缺和不足。

    三是職城不穩、職鄉不能的就業風險加大。倪鵬飛指出，農村轉移人口或新市民職業不穩，原來他們是兼職經營農村的土地，現在隨著農村土地制度的改革，大部分土地都租出去了，回去也沒有相應的工作了。“未來壓力非常大的就是就業，如果沒有足夠的就業保證，城鎮化會出現很大的問題的。”他說。

    徐林指出，城鎮化的核心是工業化推動和帶來社會結構的變化，同時需要制度來適應這樣的變化。在未來城鎮化的過程中，要把過去制度不適應的一些地方做進一步的改革。

    那么，未來的城市化要做哪方面的制度改革呢？徐林建議，首先要加快推進農民工的市民化。如今，真正需要在城市落戶的不僅僅是農民工。“除了2.7億左右的農民工異地轉移就業外，還有差不多八九千萬在城市之間流動就業的人口，包括大學畢業生。”他說，這部分人雖有城市戶口，但因為沒有就業所在地的城市戶口，所以不能和當地有戶口的居民一樣享受完全均等化的公共服務，這給他們的社會地位和社會身份構成了一種歧視，這是不公平的。

    徐林還建議，探索更符合市場化需求的城市住房調控制度。因為在城市化的過程中帶來大城市、超大城市房價高啟的問題，為了抑制房價過快增長，不得不采取行政式的限購限價方式，這個臨時性措施是可以的，但如果長期化也許不利于中國房地產市場的健康發展。需要盡快完善市場導向的長效機制，探索導致一些城市房地產市場價格高啟的制度性因素，有針對性的來施策。

    此外，徐林還建議，強化統一市場的建設功能，弱化行政區管制；進一步深化土地制度改革；完善城市社會治理；城市建設融資可持續性的制度安排；為智慧城市建設掃清體制障礙，奠定法制基礎。

    以住為抓手建設

    新市民安居工程

    今年的政府工作報告中提出，要加強新型城鎮化建設，大力提升縣城公共設施和服務能力，以適應農民日益增加的到縣城就業安家需求。

    在倪鵬飛看來，城鎮化終究是人的城鎮化，人的居住和就業是城鎮化核心問題。其中，住和公共服務權利聯系最緊密，主要附著在住上。他建議，以“住”為抓手，建立“新市民安居工程”，也叫“新安居工程”。“農民工或新市民的核心問題就是住，把房子解決了，他的公共服務目的通過一定的機制設計就能夠解決了，但政策導向我主張還是在建住房方面，而不是租房。”他說。

    倪鵬飛還建議，以城市為本體實施新市民職住一體化工程。要借鑒棚戶區改造的經驗，原來城市中低收入人群采取拆遷安置的辦法。新市民安居工程主要是針對農民工或新市民聚集比較多的都市圈，設計一定得有穩定就業的條件，還可以建在大都市周邊和都市圈的城市里，在都市圈里同時工作和居住。此外，調動地方的積極性，對能接受新市民并建設安居工程的地方增加用地指標或對指標進行調整；允許其探索集體建設用地入市。

    中國人民大學城鄉發展規劃與管理研究中心主任葉裕民則認為，在城中村更新轉型的發展時刻，把流動人口住房轉型需求納入到城中村更新規劃，延續他們的合作關系，這是尋找城中村更新和新市民住房聯動解決的破解之道。她建議，把新市民住房供給直接解決在城中村更新改造的過程中，充分利用城中村過程中必然要產生的新的存量出租住房。