■高玉偉

    2008年國際金融危機(jī)以來，全球經(jīng)濟(jì)始終沒有實(shí)現(xiàn)完全的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，先是2010年歐洲發(fā)生債務(wù)危機(jī)，然后2012年新興經(jīng)濟(jì)體增長(zhǎng)開始放緩，俄羅斯、巴西經(jīng)濟(jì)均陷入衰退。在全球跨境資本流動(dòng)日益頻繁和更加便利化的情況下，歐美日等主要經(jīng)濟(jì)體除了實(shí)施量化寬松貨幣政策之外，還不斷采取結(jié)構(gòu)性減稅政策，一方面是為了刺激國內(nèi)企業(yè)擴(kuò)大投資，帶動(dòng)就業(yè)，同時(shí)也為了吸引制造業(yè)等企業(yè)回流，吸引跨國資本流入，以支持國內(nèi)經(jīng)濟(jì)重返增長(zhǎng)軌道。

    一、主要經(jīng)濟(jì)體減稅態(tài)勢(shì)

    在經(jīng)歷了連續(xù)幾年量化寬松拯救經(jīng)濟(jì)的努力近乎失效之后，2016年各國開始意識(shí)到僅靠貨幣政策并不足夠推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，杭州G20峰會(huì)“強(qiáng)調(diào)財(cái)政戰(zhàn)略對(duì)于促進(jìn)實(shí)現(xiàn)共同增長(zhǎng)目標(biāo)同樣重要”，號(hào)召“實(shí)施更為增長(zhǎng)友好型的稅收政策”。在G20、IMF等國際平臺(tái)和機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)下，各國開始傾向于開啟“擴(kuò)張財(cái)政政策+結(jié)構(gòu)性改革”雙引擎，考慮適度加大財(cái)政投入，同時(shí)減稅，提高赤字率。

    當(dāng)前，全球范圍的一場(chǎng)減稅大戰(zhàn)正在醞釀，不少國家紛紛提出減稅政策。德國2017年1月承諾將大幅減稅，減稅范圍涉及工資收入稅以及企業(yè)稅，每年為企業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展減負(fù)150億歐元。法國總理瓦爾斯早在2014年4月組閣時(shí)，就承諾將把所得稅減少50億歐元；2016年底他再次宣布，2017年將繼續(xù)減稅。英國2016年底宣布將下調(diào)企業(yè)所得稅，并將稅率定在主要經(jīng)濟(jì)體中的最低水平，從目前的20%逐步調(diào)低至15%以下。

    美國特朗普聲稱要實(shí)行“里根時(shí)代以來最大規(guī)模的減稅”。他提出的稅制改革方案主要集中在兩點(diǎn)：一是將個(gè)人所得稅最高稅率從當(dāng)前的39.6%下調(diào)至33%，稅率級(jí)距從現(xiàn)行的7檔簡(jiǎn)化為3檔（12%、25%、33%）；二是將當(dāng)前企業(yè)所得稅率從35%降至15%，同時(shí)新工廠和新設(shè)備的成本可以抵扣。美國自2008年之后企業(yè)固定資產(chǎn)投資一直較低，導(dǎo)致生產(chǎn)力增長(zhǎng)緩慢，減稅無疑有利于刺激投資。

    中國在2016年全面推開營(yíng)改增改革試點(diǎn)，在降低企業(yè)稅負(fù)5700多億元的基礎(chǔ)上，2017年3月進(jìn)一步提出，保持3%的赤字率不變，進(jìn)一步減稅降費(fèi)，“全年再減少企業(yè)稅負(fù)3500億元左右、涉企收費(fèi)約2000億元，一定要讓市場(chǎng)主體有切身感受”，各級(jí)政府要“擠出更多資金用于減稅降費(fèi)”。

    二、國際稅收競(jìng)爭(zhēng)的影響

    國際稅收競(jìng)爭(zhēng)有利有弊，利大還是弊大主要取決于國際稅收競(jìng)爭(zhēng)程度是否超過一定的閾值。一般認(rèn)為，適度的稅收競(jìng)爭(zhēng)具有正效應(yīng)。因?yàn)樗欣跍p輕各國企業(yè)稅負(fù)，促進(jìn)東道國吸引更多的外來資金和技術(shù)，彌補(bǔ)資金缺口，增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新能力，進(jìn)而擴(kuò)大稅基。理論上，適度的稅收競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了稅收中性原則的實(shí)現(xiàn)，有利于減少市場(chǎng)在決定資源配置中的扭曲，避免額外的經(jīng)濟(jì)損失，對(duì)于形成有吸引力的投資和經(jīng)營(yíng)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都有積極意義。另一方面，如果國際稅收競(jìng)爭(zhēng)超過一定的度，陷入過度競(jìng)爭(zhēng)，就可能產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。它可能會(huì)減少各國財(cái)政收入，加大負(fù)債率較高的國家的財(cái)政困難，導(dǎo)致政府管理經(jīng)濟(jì)的能力大大削弱。

    包括美國在內(nèi)的主要經(jīng)濟(jì)體減稅政策可能引發(fā)全球新一輪減稅大戰(zhàn)，將給中國帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐加快，一些勞動(dòng)密集型的加工貿(mào)易行業(yè)比較優(yōu)勢(shì)衰減，出現(xiàn)了外遷其他發(fā)展中國家和地區(qū)的現(xiàn)象。如果美國等發(fā)達(dá)國家實(shí)施大幅度減稅，將縮小中國機(jī)電、裝備制造等資本密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)品上的性價(jià)比優(yōu)勢(shì)，中國企業(yè)和中國產(chǎn)品面臨的國際競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈。一旦國際資本更多地流向那些稅收優(yōu)惠有足夠吸引力的國家和地區(qū)，它們將有更多的資金投入到科技創(chuàng)新當(dāng)中，為中國企業(yè)參與國際競(jìng)爭(zhēng)帶來更多挑戰(zhàn)。

    三、未來中美減稅空間比較

    要考察未來減稅空間有多大，首先要關(guān)注減稅面臨哪些約束因素。減稅將導(dǎo)致政府收入減少，增大財(cái)政支出壓力。如果可以推動(dòng)減少支出，那么政府收支仍將趨于平衡，不會(huì)產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。但是，一般而言，政府支出具有較強(qiáng)的剛性。在稅收減少的情況下，如果無法減少支出或者減支幅度小于減稅幅度，那么將會(huì)帶來財(cái)政赤字。財(cái)政赤字?jǐn)U大、赤字率上升，就需要為財(cái)政赤字融資。如果赤字率、負(fù)債率已經(jīng)很高，進(jìn)一步減稅將會(huì)增大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

    與美國相比，中國赤字率、債務(wù)率較低，未來減稅空間依然較大。從支出看，中國的教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等支出都需加強(qiáng)，基本沒有減少空間；行政管理支出在新一屆政府“約法三章”下已經(jīng)大幅壓減，并得到良好控制，進(jìn)一步減支空間較??；社保支出剛性強(qiáng)、壓力大，一些省份甚至面臨入不敷出的窘境。從赤字率看，2016年、2017年連續(xù)兩年政府預(yù)算赤字率保持在3%，但實(shí)際赤字率分別為3.4%和3.8%，廣義赤字率分別為2.4%和3.3%。未來三年，實(shí)施減稅是有可能、有空間的，可考慮適度擴(kuò)大財(cái)政赤字，將赤字率提高0.5個(gè)百分點(diǎn)，合計(jì)減稅規(guī)模1.3萬多億元，如果再加大減少收費(fèi)力度，減輕稅費(fèi)規(guī)模能在1.5萬億元以上。從債務(wù)率看，當(dāng)前中國償債率、負(fù)債率和債務(wù)率都較低，還有較大的負(fù)債空間，擴(kuò)大赤字融資可通過發(fā)行政府債券特別是國債來籌集。

    盡管特朗普雄心勃勃地提出了大規(guī)模減稅計(jì)劃，但美國減稅空間可能并沒有那么大，直接阻擋其推動(dòng)減稅計(jì)劃落地。從支出看，美國財(cái)政部長(zhǎng)努欽表示，首個(gè)預(yù)算計(jì)劃不會(huì)削減社保、醫(yī)保等重大社會(huì)福利支出；美國政府問責(zé)局（GAO）報(bào)告指出，新政府面臨經(jīng)濟(jì)、安全和社會(huì)挑戰(zhàn)，需要增加新的支出；特朗普提出，未來要投入1萬億美元建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，還要增加國防支出，這些都意味著美國減支空間非常有限。從赤字率看，美國自2008年國際金融危機(jī)以來，只有2014年、2015年赤字率低于3%的國際警戒線，赤字率高企推高政府債務(wù)；國會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）報(bào)告表明，由于沒有增加稅收和實(shí)行社保改革，未來十年財(cái)政赤字仍可能繼續(xù)上升。從負(fù)債率看，2017年2月23日，美國聯(lián)邦政府債務(wù)高達(dá)19.88萬億美元，而去年美國GDP為18.7萬億美元，即負(fù)債率已超過100%，遠(yuǎn)高于60%的國際警戒線。相比于2001年小布什推出的“十年減稅1.35萬億美元”計(jì)劃，以及2010年奧巴馬簽署的8580億美元減稅法案，特朗普進(jìn)一步增大減稅規(guī)模難度較大，也將顯著地增大美國政府的財(cái)政和債務(wù)壓力。（作者系中國銀行國際金融研究所研究員）