證券時報記者 胡飛軍

    2月24日，針對兩會代表、委員提出的建議和意見，證監會陸續公布了回應內容。在兩會代表和委員的建議意見中，有不少涉及信用評級、審計機構和資產評估等中介機構的監管與發展，如評級機構展業過程中評級虛高、上市公司審計是否需要推行強制輪換制度，以及資產評估機構是否要分類監管等，證監會及時回復了相關內容，力圖進一步壓實中介機構“看門人”責任。

    上市公司審計

    推行強制輪換制度？

    近年來，上市公司財報審計問題屢屢受到關注，因為上市公司財務造假，審計機構往往難逃其責。

    保持審計獨立性是會計師事務所客觀公正執業的前提，也是審計執業質量和上市公司信息披露質量的重要保障。有政協委員提出《關于建立和完善上市公司審計強制輪換制度的提案》，聚焦注冊會計師行業及資本市場審計監管熱點問題，提出了增強審計獨立性、提升審計執業質量的意見。

    證監會表示，對于上市公司審計機構強制輪換，學術研究和監管實踐都持有不同觀點。

    從學界研究看，支持強制輪換的觀點認為，強制輪換有助于增強注冊會計師的獨立性，打破審計機構與被審計單位長期合作形成的“利益共生”；能夠突破長期審計關系中形成的固有思維模式，提高審計質量。

    不支持強制輪換的觀點認為，強制輪換會提高會計師事務所的營銷成本；新任注冊會計師對客戶熟悉程度低，可能不能有效控制審計風險，以及會計師事務所缺乏持續與客戶保持合作關系的動力，可能減少在審計項目上的投入，從而影響審計質量；強制輪換還可能會降低會計師事務所的議價能力，加劇審計市場的低價競爭。

    從監管實踐看，境外主要經濟體對強制輪換均較為慎重。美國曾針對會計師事務所的強制輪換開展了長達十余年的一系列研究和討論，最終由于弊大于利于2013年由國會決定不實施強制輪換。歐盟2014年通過了歐盟審計改革法案，該法案要求對公眾利益實體審計實施會計師事務所強制輪換，輪換期為10年；10年后如果繼續中標，還可以再審計10年，但最長不超過20年，歐盟的強制輪換政策實際較為寬松。加拿大、新加坡等國則曾實施過強制輪換，但最后予以廢除或限制使用范圍。

    從我國監管實踐看，我國中央企業和國有金融企業實施了審計機構強制輪換，審計機構最長服務時限可達8年。而上市公司具備較強的市場屬性，強制輪換涉及面廣、影響較大。這是因為：

    一是國有企業和上市公司的不同特點決定了其需適用不同的輪換政策。國有企業由國務院和地方人民政府履行出資人職責，為加強對管理層的監督考核，政府可以出資人的身份推行強制輪換政策；而上市公司市場屬性更強，選聘會計師事務所的方式更加靈活多樣，變更審計機構也較為活躍，2020年及2021年分別有398家、446家上市公司變更審計機構，占上市公司總數的9%至10%。

    二是強制輪換對資本市場審計影響較大，亦可能損害審計質量。經統計，審計機構服務年限超過6年的上市公司為1916家，占比約40%，其中上市公司審計客戶超過100家的大所審計1454家，占其上市公司審計業務的41%。如實行強制輪換將對大量上市公司集中產生影響，同時可能降低證券審計市場集中度，若由執業質量高的審計機構變更為執業質量低的機構，還可能降低審計質量。

    三是證券審計違法違規與審計服務年限關聯性不強。經統計，2021年被采取行政監管措施的審計項目中，處理時服務年限不足6年的為46個，在7年至9年之間的為10個，超過9年的為22個，分別占比59%、13%和28%。服務年限不足6年的案件及項目占比高，案件及項目查處與審計服務關聯性不強。

    因此，證監會答復稱，會計師事務所強制輪換有利有弊，并存在較大爭議。考慮到上市公司審計強制輪換涉及面廣、影響較大，證券審計違法違規與審計服務年限關聯性不強，強制輪換需要進一步審慎研究、穩妥推進。下一步，將持續跟進上市公司審計機構輪換情況，認真研究評估強制輪換對資本市場產生的影響和政策可行性，加大對審計服務年限較長的審計項目的監管力度，切實提升審計獨立性和執業質量。

    資產評估機構

    加快分層監管？

    近年來，從事證券服務業務的資產評估機構迅速增長，由此帶來相關政協委員提出的《關于加強證券業資產評估機構分類監管的提案》。

    證監會認真研究并與財政部協商溝通后答復稱，備案制實施以來，從事證券服務業務的資產評估機構增長較快，為證券評估監管帶來較大挑戰。加快證券資產評估機構分層管理有利于聚焦評估監管重點，提升監管效能，確需認真研究。

    證監會表示，持續加強對新備案資產評估機構的監管，開發建設資產評估機構備案系統，做到對首次備案、重大事項備案、年度備案及業務報送全覆蓋。

    在備案監管方面，證監會在收到資產評估機構的備案申請后，及時核驗基本信息、執業許可、誠信記錄、內部管理制度及執行情況、職業保險或計提的風險準備金等，并對關注到的證券服務業務真實性存疑、成立時間較短等專業勝任能力存疑、未計提風險基金或購買職業保險等投資者保護能力不足、承接與自身執業能力不匹配的高風險證券評估業務等異常情形開展問詢，要求資產評估機構補充說明合同簽訂情況、工作開展情況、專業人員配備情況及擬實施的風險應對和質量控制措施、擬提升投資者保護能力的措施等。

    在業務報送監管方面，證監會每年通過約談、培訓、下發通知、現場督導等方式向資產評估機構強調業務報送要求，持續督促其按要求做好業務完成情況報送。其中，上市公司、非上市公眾公司、發行公司債券的公司、擬上市公司相關證券服務業務的完成情況需在出具報告之日起10個工作日內報送，其他證券服務業務需在每月度結束之日起10個工作日內報送，報送信息包括評估對象、評估方法、評估價值、簽字人員及質量復核人員等30余項具體信息，基本能夠實現“逐筆實時報備”。

    證監會表示，下一步，將繼續優化資產評估機構備案系統，增加評估報告、評估說明上傳功能，提升備案監管、業務報送監管效率效果，夯實證券評估分層監管基礎，推進證券業資產評估機構分層管理相關要求落實落細。

    壓實評級機構責任

    解決評級虛高問題

    近年來，債券違約現象持續出現，背后的評級機構監管亦受到重視。

    在信用評級監管方面，人民銀行是信用評級行業主管部門，截至2022年5月底，全國共有55家評級機構在人民銀行完成備案。發展改革委、財政部、證監會為信用評級業務管理部門，證監會依法對交易所債券市場評級業務進行監督管理。

    證監會表示，近年來積極引導評級機構建立并使用能夠實現合理區分度的評級方法體系，持續推動弱化外部評級依賴，將評級需求的主導權交還市場。同時，壓實評級機構責任，嚴厲打擊利益輸送、級別競爭等違法違規行為。在監管中，注重與行業主管部門的溝通協作，通過聯合檢查、聯合評價等方式，引導評級機構提升執業質量，推動評級高質量健康發展。

    近兩年，為夯實評級業務制度基礎，促進評級行業健康發展，證監會表示先后做了兩方面工作：

    一是貫徹落實黨中央、國務院關于簡政放權的決策部署，按照《證券法》要求，證監會修訂發布《證券市場資信評級業務管理辦法》（簡稱“《管理辦法》”），取消證券評級行政許可，改為備案管理。截至2022年5月底，累計已有13家機構完成首次備案。《管理辦法》發布后，新增安泰信用評級有限責任公司于2021年11月完成了交易所債券市場評級業務首次備案，另外，還有1家評級機構首次備案正在材料補正中。

    二是為有效解決評級虛高、區分度不足、事前預警弱等評級機構當前階段面臨的突出問題，人民銀行等五部委聯合出臺了《關于促進債券市場信用評級行業健康發展的通知》，從加強評級方法體系建設、完善公司治理和內部控制、加強信息披露、優化評級生態等方面對評級機構提出全方位監管要求。通知發布以來，評級上調家數明顯減少，級別競爭問題顯著改善，從業人員規范性進一步增強，行業生態在持續優化。

    證監會表示，為配合上述制度的出臺，證監會、證券業協會等多次組織召開專題會、培訓會，對已備案的評級機構高級管理人員和從業人員開展法律法規和監管政策的培訓等。

    證監會還表示，下一步將做好如下工作：一是繼續嚴格落實《證券法》備案要求，按照《管理辦法》《備案規定》做好交易所債券市場評級業務備案管理；二是指導行業協會加強自律管理，修訂自律規則，進一步落實和細化部門規章及規范性文件要求。