應堅決剔除不屬于政府債務的隱形債務，防止隱形債務向政府轉嫁

    ■本報記者 包興安

    有效防控地方政府債務風險是今年要打好防范化解重大風險攻堅戰的重要內容之一。《證券日報》記者獲悉，近日，內蒙古自治區、重慶市、山東省、四川省等地啟動摸底清查隱性債務。接受記者采訪的專家表示，我國地方隱形債務不好統計，必須采取一攬子措施有效處置隱形債務，讓其逐步向顯性化方向發展。

    具體來看，內蒙古自治區主席布小林在1月24日召開的內蒙古十三屆人大一次會議上稱，要采取有力措施，解決政府債務率普遍較高的問題。此前，內蒙古自治區阿拉善盟召開會議專題研究全盟政府債務化解工作，要求進一步加大工作力度，逐項梳理政府債務，全面摸清債務底數，明確債務主體、來源、用途及償還期限、時間等。

    重慶市財政局、重慶市審計局日前聯合召開全市政府性債務管理工作會議，安排部署政府性債務的清理核查填報，正式啟動新一輪政府債務風險防控工作。會議反復強調此次清理是最完整全覆蓋的一次清理，必須要摸清底數，分析揭示風險點，并以此次清理的結果作為今后債務追責的依據，通過清理自查構建全市政府性債務管理分布全景圖。

    1月19日，四川綿陽高新區召開政府隱性債務摸底調查工作會，專題安排部署高新區政府隱性債務摸底調查和清理工作。會議對政府隱性債務摸底調查工作進行詳細解讀，明確了摸底調查對象，時間安排及工作程序。

    1月10日，山東省乳山市委書記周兵在全市經濟工作會議上表示，“省里已經從本月1日開始，在全省系統清查各地政府隱性債務情況，我市也要成立專門工作班子，精心組織開展排查摸底工作，確保真實準確。”

    據專家介紹，隱性債務是指個別地方政府通過融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規或變相舉債形成的債務。

    “隱形債務不好統計，我國無論是發達地區，還是不發達地區，都不同程度存在隱形債務，如果把全國的地方隱形債務統計起來，現在還沒有一個比較完整準確的數字。”1月30日，吉林省財政科學研究所所長張依群在接受《證券日報》記者采訪時表示，各地摸底地方隱形債務，這是在全國維護金融穩定、防范金融風險的大背景下采取的重要措施，要讓隱形債務逐步顯性化，否則隱形債務在監管體系之外運行很容易出現問題和風險。所以隱形債務的逐步顯性化是發展的必然。

    財政部日前公布數據顯示，截至2017年12月末，全國地方政府債務余額164706億元，控制在全國人大批準的限額之內。其中，一般債務103322億元，專項債務61384億元；政府債券147448億元，非政府債券形式存量政府債務17258億元。

    國務院發展研究中心原副主任劉世錦日前指出，2018年，要防范化解重大金融風險，特別是地方政府債務風險。地方債務“明債”尚屬可控，隱形債務規模難以估計，有些地方已超過“明債”，風險因素積累并顯露。

    “個別地方政府通過多種方式違法違規或變相舉債，形成的隱性債務風險不容忽視。”1月30日，民生證券研究院高級研究員朱振鑫在接受《證券日報》記者采訪時表示，我國地方債務余額還未達到上限，地方債務風險總體可控。

    值得注意的是，地方隱性債務風險主要集中在基層政府。去年12月25日，全國人大常委會委員李盛霖就表示，隱性債務集中在市和縣兩級。一些地方融資平臺公司的相關債務是隱性債務的主體，部分隱性債務對應的資產變現能力不強。

    張依群認為，地方隱形債務的成因有很多，關鍵看隱形債務里的帶有政府性質的債務有多少。過去個別地方亂承諾、亂擔保，甚至不排除在國家明令禁止后個別地方仍然違規承諾、擔保舉債，這是地方政府錯誤政績觀和地方利益、個人利益驅使的結果。

    “此前財政部就發文清理過地方隱形債務，但是個別地方缺乏對政策的正確理解而漏報，這部分債務的本質還屬于地方政府債務；同時，一部分隱形債務是通過地方融資平臺、企業、社會機構等其他方式形成的，另有一些隱形債務是地方政府出于發展建設需要形成或多年累積沉淀下來的。此外，還有些是比較難甄別、存在各種利益關系債務。”張依群說。

    劉世錦表示，最近幾年，通過地方專項基金和產業投資基金，以及PPP等方式，形成了一些事實上需要地方政府承擔償還責任的債務。目前，一些風險因素已經顯露，對此必須加以重視。

    財政部、發改委PPP專家庫雙庫專家，北京榮邦瑞明投資管理有限責任公司總經理陳民日前對記者表示，為了糾正PPP項目實施過程中出現的走偏問題，提高PPP項目庫入庫項目質量和信息公開有效性，財政部發文進一步規范了PPP項目運作，促使各參與方更加注重規范運作和項目管理，防控金融風險、防止地方政府隱形債務抬頭。

    張依群指出，治理隱形債務要從每一級政府、每一個債務責任主體出發，抓住要害和癥結，不要怕暴露問題，問題露出來更有利于解決問題。不過，治理隱形債務比治理顯性債務難度要大，而且內在的關系較為復雜。

    中國財政科學研究院院長劉尚希指出，地方政府債務快速增長，從制度方面看，缺少資本性預算的政府預算體系不完整，政府預算的分散化、碎片化所帶來的預算管理軟約束是近年來地方政府債務膨脹的體制原因。

    劉尚希表示，政府債務快速增長的風險有兩種，一是到期不能償還的流動性風險，二是政府過度投資產生擠出效應，對經濟形成拖累。當下政府債務主要是基礎設施項目投融資形成的債務，下一步政府債務主要是養老金缺口；多省養老金入不敷出，2020年很多省份吃完養老金老本，債務會快速增長。

    “養老金缺口將來會不會轉化為債務問題，關鍵要看經濟發展的質量和結構轉型的程度。”張依群表示，我國這次經濟結構調整轉型非常成功，目前養老金缺口不會轉為債務問題。不過，如果未來經濟增長質量沒有邁上新的臺階，養老金缺口很容易成為下一個債務問題，其對經濟發展將不是助推的正作用，而會成為經濟發展的包袱。

    如何有效遏制隱性債務？劉世錦建議，一是要穩杠桿，不再增加杠桿率，再花一段時間降杠桿，不能再加大風險隱患；二是要靠軟著陸的方式解決問題，要防止處置不當引發新的風險。接下來要從長計議，一定要下決心解決各級政府、國企預算軟約束的問題，收縮資產負債表將是一種選擇。

    劉尚希指出，地應對政府債務風險要跳出債務本身，從投資的角度關注債務的使用。過去控制債務風險往往就是從發債規模上入手，忽視了債務投資使用效益，如果政府債務使用得當，收益能夠覆蓋成本，債務風險就是可控的。

    張依群建議采取四大措施處置隱形債務：一是要對隱形債務進行篩查分類，隱形債務不是無形債務，可以對其規模、性質、年限進行篩查梳理分類，做到心中有數；二是因地因事制宜，掌握債務資金鏈條可能出現問題的關鍵節點，以疏為主，對癥下藥，有的放矢；三是建立政府信用保護機制和隱形債務隔離墻，堅決剔除不屬于政府債務的隱形債務，防止隱形債務向政府轉嫁；四是對屬于政府債務的隱形債務要區別情況對待。有資產、可運轉、有效益、可變現的隱形債務要規范運作，合理化解；對資產不完整、資金運轉困難、低效或無效的債務要建立健全債務風險防控預警，分清時段，區分性質，明確責任，制定地方政府隱形債務處置方案、償還計劃和時間表，通過進一步優化政府投資結構、提高投資效益、盤活債務資產、在政府可承受能力范圍內調配資金等多種手段逐步加以解決。

    朱振鑫表示，為防控地方政府債務風險，有效處置隱形債務，需要在財稅體制、行政管理體制、金融體制等方面加快改革。建議在財稅體制改革方面推進財政事權與支出責任劃分改革，理清政府和國有企業的投融資邊界；在行政管理體制改革方面加強對地方違規舉債的責任追究和問責，控制住地方官員的道德風險。在金融體制改革方面加強金融監管，引導金融機構回歸資管本質，禁止違法違規擔保。