2019年積極財政政策加力提效，但財政收支矛盾進一步突出。在經濟結構轉型深化的大背景下，地方政府債務、社會保險體系特別是養老保險潛在的未來資金缺口等成為社會關注的熱點財稅問題。

    中國社會科學院財經院黨委書記、研究員閆坤在接受證券時報記者專訪時表示，我國財政可持續發展已經到了需要高度重視的時刻。實現財政可持續既要關注短期問題，更要高度重視長期挑戰。養老等社會保障領域的資金缺口，可能是財政可持續發展的更大挑戰。全面深化改革，建立現代財政制度是確保中國財政可持續發展的必由之路。

    財政可持續發展成為

    必須直面的嚴峻挑戰

    證券時報記者：2019年積極財政政策加力提效，但收支矛盾進一步突出。財政可持續發展涉及多方面內容。請問在您看來現階段需要主要關注哪些方面？

    閆坤：按照學界的定義，財政可持續是指政府在任何時候都能夠履行其預定財政義務、尤其是不至于喪失中長期債務的清償能力。中國政府歷來重視財政可持續問題，但近年來，基礎設施建設高峰期積累的地方政府債務和隱性債務廣受關注。社會保險體系特別是養老保險潛在的未來資金缺口，屢屢成為輿論焦點。特別是自2008年實施新一輪積極財政政策以來，我國先后啟動有增有減的結構性減稅到全面減稅，從減稅到減稅降費并舉，并且政策力度不斷加大。如此范圍廣泛、規模巨大、曠日持久的減稅降費，與經濟性減收、財政支出剛性、財政赤字和政府債務規模擴大等因素相疊加，給各級財政造成了不小的壓力。我國財政可持續發展在2019年已成為必須直面的嚴峻挑戰。

    財政可持續發展依賴于經濟高質量發展帶來的財政收入可靠增長，更需關注重點支出領域的結構調整和體制機制改革。在這樣的關鍵時點，持續跟蹤研究，打好財政可持續發展的各項制度基礎，尤為重要。結合現實國情，我認為中國財政可持續發展需關注四個重大問題：提升財政收入的征管能力和深化稅制改革；判斷土地財政的可持續性；關注重點財政支出領域的演變趨勢，提升財政支出效率；保障政府債務可持續發展。

    政府債務相對可控

    證券時報記者：您剛才提到基礎設施建設高峰期積累的地方政府債務和隱性債務問題。您如何評價當前政府債務的情況？

    閆坤：政府債務是財政可持續狀況的一個集中體現。根據我們的研究，我國政府債務處于相對可控區間，尚無全面爆發債務風險可能。支撐上述判斷的依據主要來自對政府債務存量、財政赤字（盈余）規模、債務負擔率、債務限額及余額管理等方面的分析。

    證券時報記者：您認為當前的政府債務問題會對基礎設施投融資形成制約嗎？

    閆坤：從基礎設施供給與經濟社會發展水平和發展階段的適應性來看，當前我國基礎設施水平是合適的，未來也具備一定的投資增長空間。短期以不拖累經濟增長為目標，基礎設施投資增速應不低于11%；中長期如要保持基礎設施存量/產出比基本不變，則基礎設施投資率應與GDP增速相適應，當前需維持在7.7%左右；如果預期“十四五”時期（2021-2025）中國經濟大致保持5.5%的增速，那么對應的“基礎設施穩態投資率”應在7.17%左右。更為重要的是，中國基礎設施投資必須要實現從高速增長轉向高質量發展的轉型。

    不過從基礎設施投融資的可持續性來看，影響中國基礎設施投融資可持續性的潛在問題主要有：以城投公司為主體的存量債務風險問題，土地融資的可持續性下降，尚未建立起與經濟發展新階段基礎設施需求特征相匹配的投融資體制機制。為構建更加可持續的基礎設施項目投融資體制機制，需要嚴格做好建設項目的甄別篩選；建立健全基礎設施建設投融資風險評估和效率評價機制；做好城投公司的債務風險化解和防范工作；建立長效機制，降低綜合融資成本并提高資金跨期配置的靈活度和利用效率。

    證券時報記者：您提到土地融資的可持續性下降。根據民間機構統計，2019年全國300城土地出讓金總額為50294億元，同比增長19%。所以，可否請您進一步談談對“土地財政”現象可持續性的看法？

    閆坤：土地財政是工業化、城市化進程中形成的具有中國特色的發展模式。從現狀看，土地出讓收入增長速度較快，波動較大，存在顯著區域差距。我們近期的一項研究從公平性、協調性和風險性三個視角，基于全國和省級數據分別對土地出讓收入的可持續性進行了定量分析。結果顯示，在全國層面，我國土地出讓收入可持續性面臨土地資源利用效率、區域公平性、收入結構、與經濟協調程度和債務風險等方面的挑戰；在省級層面，我國土地出讓收入可持續性面臨土地利用效率、區域公平性、土地出讓收入與經濟協調性等方面的挑戰，特別是面臨較大的債務風險挑戰。

    因此，要持續性完善財稅體制和土地制度，深化分稅制和政績考核機制改革，并且與其他制度相配套，逐步改善優化土地財政相關制度安排，消解土地財政可能引致的各種經濟社會風險。

    養老金缺口是財政

    可持續發展更大挑戰

    證券時報記者：養老金是財政支出的重要領域之一。社會保險體系特別是養老保險潛在的未來資金缺口備受關注。能否請您談談對社保體系可持續發展的預測和建議？

    閆坤：中國財政可持續發展既要關注短期問題，更要高度重視長期挑戰。如何應對老齡化社會下的社會保障體系的資金缺口是財政可持續發展的“遠慮”。從若干大國的歷史經驗及中國的現狀來分析，特別是養老等社會保障領域的資金缺口，可能是財政可持續發展的更大挑戰。

    根據我們測算，職工養老保險當前已經存在繳費資金缺口；如果不改革現有制度，在不同的情景假設下，職工養老保險繳費資金缺口將在2065年前后達到峰值，約占當年GDP的8%~10%。職工醫保基金則要到2045年前后才會出現收支缺口，壓力相對較小。在關注總量資金缺口的同時，區域間的不平衡更應受到重視。降低社會保險費率綜合改革從短期看對不同地區的差異化影響值得密切關注，從長期看需著力解決動收不動支改革對社會保險可持續發展的沖擊。