中央經濟工作會議提出，今年的積極財政政策要提質增效、更可持續。對此，財政部部長劉昆在日前接受媒體采訪時指出，“更可持續”主要是支出規模和政策力度要保持基本穩定，為今后應對可能出現的新的風險挑戰留出政策操作空間。

    接受證券時報采訪的專家認為，“更可持續”的財政政策意味著既要保持適度支出強度，財政政策與資金使用也要求更精準有效。為防范“新的風險挑戰”，今年的財政政策空間或有所受限。考慮到今年還需保證適度的支出強度，今年的廣義赤字率或有所降低，但赤字率或仍不低于3%。

    今年財政政策

    強調“更可持續”

    中央經濟工作會議提出，2021年要繼續實施積極的財政政策，政策操作上要更加精準有效，不急轉彎，保持適度支出強度。相比于2020年的定調，今年的積極財政政策不再“大力”提質增效，而是首次提出提質增效的同時要“更可持續”。

    財信證券首席經濟學家伍超明對證券時報記者表示，今年的定調首先表明了積極的財政政策不急拐彎，仍將保持連續性和穩定性，無政策斷崖之憂，以鞏固疫情防控和經濟社會發展成果。其次，隨著經濟的穩健復蘇，逆周期政策力度無需加大，也是避免對去年特殊時期政策的常態化，兼顧好穩增長和防風險。三是要在提高資金使用效率和政策效能上下功夫，降低債務風險，增強政策的可持續能力。

    對于財政如何“更可持續”，劉昆接受媒體采訪時指出，“更可持續”主要是支出規模和政策力度要保持基本穩定，為今后應對可能出現的新的風險挑戰留出政策操作空間。合理確定赤字率和地方政府專項債券規模，保持適度支出強度，保持宏觀杠桿率基本穩定。

    伍超明認為，留出政策操作空間很有必要，一方面，疫情沖擊下全球經濟不均衡不穩定復蘇，海外新興市場和發展中經濟體受影響最嚴重，經濟負增長，但債務負擔明顯增加，考慮到今年的疫苗接種進度，其債務違約的風險也有提高，因此需防范其對全球經濟和需求的溢出效應。另一方面，疫情發展仍具有較大不確定性，一些發達經濟體資產價格高企，金融風險加大。此外，也要看到國內經濟向高質量發展過程中內生增長動能的培育是一個緩慢的過程，需要政策久久為功，留出空間。

    在有限的政策空間內

    開源節流

    從財政收支的角度來看，今年的財政政策面臨收支壓力和保持必要力度的平衡問題，如何在優先的政策空間內做好今年的任務，是今年財政工作的一大挑戰。

    社科院財經戰略研究院發布的《中國財政可持續發展報告（2020）》指出，近年來我國的財政收支平衡壓力較大，稅收政策刺激經濟發展帶來的潛在稅基增長是否足夠彌補減稅造成的財政缺口，進而在加大減稅力度的同時是否能夠保證縮減支出力度，是我國的財政收支平衡和可持續發展需要重點考慮的問題。

    2020年，我國財政收入受到疫情沖擊和更大規模減稅降費等因素的影響，財政收入受沖擊的情況下仍要保障民生、衛生等重點領域支出，財政收支矛盾的問題日益突出。數據顯示，2020年1~11月累計，全國一般公共預算收入169489億元，同比下降5.3%，遠低于2019年同期同比增長3.8%的水平。全國一般公共預算支出207846億元，同比增長0.7%。

    同時，2020年地方財政緊平衡的狀態也仍待解決。中國財政科學研究院黨委書記兼院長劉尚希在2020年“地方財政經濟運行”調研成果發布研討會上指出，地方財政區域分化的現象在疫情沖擊下呈現更加明顯的趨勢。在區域分化的背景下，中央統籌作用的有效發揮，不再只是一個簡單的財政資金安排的問題，而是涉及財政體制機制建設，需要推動財稅體制改革和央地事權與支出責任劃分的有機結合。

    對此，財政部在近日舉辦的全國財政工作視頻會議上，強調了要加快建立現代財稅體制，強化預算約束和績效管理。會議在今年的重點工作中提出，要精準有效實施積極的財政政策，推動經濟運行保持在合理區間。進一步完善并抓好直達機制落實，擴大中央財政直達資金范圍，提高直達資金管理水平。持續推進減稅降費，保持政策的連續性。用好地方政府專項債券，提高債券資金使用績效。

    會議還提出，要健全地方稅體系，研究適時完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度，推進知識產權保護、養老保險等領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，深化預算管理制度改革，扎實推進國資國企改革。

    蘇寧金融研究院宏觀中心副主任陶金向證券時報記者指出，精準實施財政政策，將有效緩解2020年財政資金淤積的情況。而本次會議提出擴大中央財政直達資金范圍，這將要求中央的轉移支付、“兩新一重”等重大項目資金都要直接進入縣域層級和相關項目，還將加大對這些資金去向、使用情況的反饋和評估機制。

    “在相對有限的政策空間內積極調整結構和開源節流，將好鋼用在刀刃上，才能夠實現緊平衡和更可持續。”陶金表示，今年的財政重點工作更加強調對央地、不同重點領域之間的權責結構調整。這種調整有助于引導財政資金權責激勵進一步合理化，提升資金在不同部門和領域中的使用效率，最終提高財政政策實際效能。

    今年赤字率或仍將破3%

    專家認為，在財政收支平衡壓力日漸凸顯和地方政府隱性債務風險增加的疊加影響下，2021年的財政政策空間將會受限。要打開2021年財政政策空間，應繼續突出民生兜底，堅決守住“六保”底線；繼續壓減非必要非剛性財政支出，以騰挪出更多財政空間；繼續調整優化政府投資結構，以提高財政資金使用效率。

    陶金認為，今年“更可持續”的定調，意味著2021年或將適當調低廣義赤字率，更加珍惜政策空間。今年以來政府部門宏觀杠桿率上升速度加快，尤其是地方政府杠桿率快速上升，達到了歷史新高，因此未來政府赤字和相應的借債空間都會縮小。

    伍超明告訴記者，預計2021年不再發行特別國債，包含財政赤字和專項債在內的廣義財政赤字規模在6.5萬億~7.1萬億元左右，雖較2020年有所下降，但仍高于2019年4.91萬億元的財政擴張規模。預計2021年赤字率在3.0%~3.2%左右，對應赤字規模在3.3萬億~3.6萬億左右。此外，隨著國內經濟內生動能的持續修復，專項債將重回疫情前增長路徑，預計額度在3.25萬億~3.5萬億左右。

    在伍超明看來，隨著國內經濟內生動能的持續恢復，以稅收為主要來源的一般公共預算收入2021年將實現較快增長。預計稅收收入和一般公共預算收入今年有望實現9%~10%左右的增長水平，一般公共預算收入規模在19.6萬億元左右。在財政赤字規模略有下降和一般公共預算收入回升的共同作用下，預計一般公共預算支出增速將高于2020年水平，但低于2019年水平，增速在4%~6%左右，對應的財政支出規模在25萬億元左右。