當前，經濟運行企穩回升微光成炬，但要切實穩住經濟大盤、保持經濟運行在合理區間，仍需各方發力“再拉一把”，這離不開投資繼續發揮穩增長、擴內需的關鍵作用。國家發展改革委日前再次強調，近期特別要抓緊推進一批既利當前又利長遠的水利、交通、地下綜合管廊等項目，盡快形成實物工作量。

    要進一步發揮投資對經濟恢復的助力，需要吸引社會資本的廣泛參與，激發民間投資活力。中央財經委員會第十一次會議也強調，要推動政府和社會資本合作模式規范發展、陽光運行，引導社會資本參與市政設施投資運營。但記者多方調查發現，相關項目的社會資本參與方仍然困于收益預期較低、收費機制不透明等問題，削弱了他們的積極性。接受證券時報記者采訪的多位業界人士稱，下階段，應加大金融、財政資金對社會資本的支持，以更加完善的機制解開社會資本的投資“結癥”。

    投資穩增長

    社會資本受重視

    今年以來，一批交通、能源、水利等傳統基建與5G、數據中心等項目漸次落地，“十四五”規劃重大工程項目進度加速推進。國家統計局數據顯示，1~5月基建設施投資同比增長6.7%，較全部投資增速高0.5個百分點，充分顯現出基建投資的拉動作用。展望下半年，市場普遍認為基建投資繼續發力。中信證券首席宏觀分析師程強就向記者指出，隨著疫情應對更加有效，基建原材料配送和開工環境轉好，項目、資金、要素保障等環節更加暢通，預計6月起基建增速將回歸9%~12%的合理增速區間，全年基建投資增速將達到10.1%。

    他認為，財政資金是支撐今年基建投資較快增速的主要原因，而在經濟增速下行周期中，政府也通常面臨信用難以擴張和財政擴張受限的情況，政府和社會資本合作（PPP）與基礎設施證券投資基金（REITs）都可以激勵調動社會資本參與基礎設施建設，對基建資金來源構成一定補充。

    對于下半年的項目建設，國家發改委近日再次強調，將抓緊推進一批既利當前又利長遠的水利、交通、地下綜合管廊等項目。多位業內人士向記者表示，PPP模式不僅已積極參與水利、交通領域項目中，同樣還能在地下綜合管廊項目上發揮更大作用。

    中國投資咨詢有限責任公司副總經理譚志國對證券時報記者表示，地下綜合管廊項目相比其他市政項目，通常投資規模更大、建設周期更長，而且運營管理更為復雜。采用PPP模式，可以更加強調項目全生命周期的綜合收益；可以減輕當期財政支出壓力，平滑長期財政支出；可以引入專業的管理運營機構實現降本增效，通過績效考核實現按效付費。

    地下綜合管廊是保障城市運行的重要基礎設施。有機構測算，“十四五”期間全國城市綜合管廊市場規模有望超過3500億元。目前，地方正在積極完善引入社會資本的政策安排。天津市住房城鄉建設委近日發布了《關于鼓勵和支持社會資本參與市政基礎設施、城市更新等領域投資建設的通知》。河北省住建廳、省發改委、省財政廳等七部門聯合制定四條政策措施，加快市政基礎設施建設。其中提到，優選供水、供氣、供熱、停車場、污水和垃圾處理等市政設施、保障性租賃住房等存量資產，積極申報基礎設施領域不動產信托基金（REITs）試點，將資產證券化籌集的資金用于新的市政基礎設施項目建設。

    收益預期差

    社會資本難“入局”

    從實踐看，現階段社會資本參與項目建設的規模依然較小。以PPP項目規模為例，財政部PPP中心數據顯示，1~5月PPP管理庫新入庫、簽約、開工建設項目投資額分別為3857億元、2419億元、7687億元，占全部基建投資對應指標規模比例明顯偏低。

    這一定程度上折射出社會資本參與的積極性依舊不高。住建部城市建設司二級巡視員曹燕進在中國國際經濟交流中心舉辦的第153期“經濟每月談”上就指出，由于城市基礎設施建設高投資低收益、回報期長，社會資金參與的積極性不高。這也表現為目前我國地下管廊項目的投資結構不夠合理，融資渠道不暢。

    據記者了解，雖然國內已有十幾個城市出臺了城市管廊有償使用收費的政策和標準，但收取補償費僅可覆蓋建設成本的30%左右。目前國內多個城市地下綜合管廊項目建設均為政府全額投資，運維階段也多由政府“買單”。

    “由于相關配套政策不夠完善，建設資金回收難，導致管廊投資建設運營利潤下降，也就無法吸引社會投資。”北京市城市管理委員會管廊處處長崔宣表示，目前在管廊建設管理方面還有許多工作要做，主要是完善和健全管廊全生命周期的投資回報機制等。

    安徽合肥是國家第二批綜合管廊試點城市。合肥高新區綜合管廊項目已安全運行723天，各項系統運行正常，管線入廊率、投用率全市領先。然而，綜合管廊一期工程PPP項目公司相關負責人告訴記者，在實際運營中，項目使用者付費收入未達到預期水平，造成項目盈利情況不佳，加之運維成本較原合同約定增加，總體看來投資回報未達到預期水平。

    譚志國向記者指出，當前地下綜合管廊項目存在的“入廊難”和“收費難”體現的是各類管道運營主體各自為政、收費機制不明確、管理難以協調等頑疾，要解決這些問題還是要制度先行。

    近年來，業界一直在呼吁PPP模式頂層文件的出臺。財政部PPP推介法律專家、上海市建緯（鄭州）律師事務所高級合伙人、副主任李貴修就對記者表示，由于缺少PPP上位法，PPP工作的規范化、透明化還處于探索完善階段，應該盡快頒布PPP實施條例。

    近期召開的中央財經委員會第十一次會議強調，要推動政府和社會資本合作模式規范發展、陽光運行，引導社會資本參與市政設施投資運營。在李貴修等多位財政部PPP中心專家庫專家看來，只有出臺國務院行政法規層面的統一立法才能確保PPP工作實現全國整體協調銜接，規范陽光操作，增強社會資本投資信心，鼓勵金融機構長期資金入市。

    加大項目建設

    金融、資金支持

    實際上，中央部委已經在解決基建項目引入社會資本所面臨的種種掣肘方面有所行動。財政部在去年就曾指出，將配合司法部等有關方面加快推進PPP立法進程。今年以來，不僅中央財經委強調推動PPP模式陽光運行，近期多個重要會議也在持續鼓勵社會資本參與更多項目。

    6月15日召開的國常會部署支持民間投資和推進一舉多得項目的措施。6月28日，國家發改委表示，將促進更多社會資本參與國家重大工程項目，做好重點項目投融資對接相關工作，推動出臺進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見。

    而對于現階段許多社會資本可以參與的項目尤其是地下綜合管廊項目，譚志國認為，該類項目現階段還依靠財政可行性缺口補助。他建議，對綜合管廊項目給予金融支持、資金支持。一方面，鼓勵長期資金進入管廊項目，打通保險等長期資金參與管廊項目的通道；建立開發性政策性金融機構支持綜合管廊項目的長效機制。另一方面，在發行企業債券、項目融資、資產證券化等方面，給予綜合管廊投資運營商支持。

    作為項目運營方，合肥高新區綜合管廊一期工程PPP項目公司相關負責人向記者呼吁，強化政府方履約，確保每年政府可行性缺口補助資金按時到位。通過高新技術手段優化運維服務，降低運維成本。拓展管廊服務范圍，增加入廊單位，充分發揮綜合管廊效益。此外，政府應制定統一的收費標準，將使用者付費的資金不與可行性缺口補助掛鉤，以使用者付費的增長收益激勵社會資本的投資意向。

    中國國際經濟交流中心“城市地下管網建設研究”課題組組長竇勇代表國經中心課題組介紹研究成果時表示，建議設立地下管網建設基金，基金的來源可以劃為三部分：一是預算內的建設投資撥款；二是建議考慮每年發行5000億元規模的專項國債；三是在合適時機深化公用事業服務和產品的價格改革，提價收入全部納入地下管網建設基金，實行專戶存儲，專項用于管網建設和運營。當地下管網建設達到一定規模之后，加價征收的建設資金逐步轉化為使用管網的租金，用于地下管網公司的還本付息和正常運維費用，實現可持續經營。