今年兩會，央行系統的代表委員所提交的議案建議中，加快金融立法、加強信息保護等是多數代表委員共同關心的話題。金融立法是一個系統性工程，既有對現有相關法律的修訂完善，如一些代表委員建議修訂《人民銀行法》、《商業銀行法》等，也包括面對金融發展新形勢制定新的法律法規。全國人大代表、央行廣州分行行長白鶴祥關注的金融立法重點就在后者，近兩年他多次呼吁要盡快制定《金融機構破產法》。證券時報記者兩會期間專訪白鶴祥，詳解其對金融立法的深入思考。

    證券時報記者：近兩年您多次呼吁盡快制定《金融機構破產法》，您認為我國當前為何如此迫切地需要推動該立法？

    白鶴祥：隨著我國改革開放和市場經濟的不斷發展，金融業競爭加劇，金融機構出現風險、經營失敗乃至破產將成為不可避免的經濟現象，允許金融機構有序破產退出是市場經濟的必然要求。當前《企業破產法》不能完全適用于金融機構破產處置，現有涉及金融機構破產處置的法律法規也缺乏系統性和可操作性，且制定《金融機構破產法》的條件已成熟。

    首先，金融機構破產退出是市場經濟競爭環境下優勝劣汰的必然。其一，金融機構破產退出是市場經濟主體退出機制的重要組成部分。其二，完善金融機構破產機制是利率市場化的必然要求，利率市場化必然使金融機構面臨更為激烈的競爭環境，流動性風險的不確定性增多，建立和完善金融機構破產法律體系，促進金融機構優勝劣汰有序破產退出，是全面完成利率市場化改革的重要條件。其三，允許金融機構有序破產是有效保護債權人權利和金融消費者合法權益的內在要求，但在目前，由于沒有系統的金融機構破產法律制度，我國對倒閉的金融機構只能采取行政關閉、撤銷等方式退出市場。

    實踐證明，依靠行政手段的市場退出存在成本高、效率低、程序不規范等缺陷，導致債權人權利和金融消費者合法權益得不到充分保護，直接危及社會公眾利益和金融穩定。因此，建立完善的金融機構破產法律體系，是實現金融機構有序市場退出的重要前提。

    其次，《企業破產法》不能完全適用于金融機構破產處置。金融機構破產總體上屬于企業破產，要適用《企業破產法》。但《企業破產法》第134條只是提出了金融機構破產的規定，對諸如破產界限的標準、破產管理人以及破產清償順序等具體問題都未細化和明確，缺乏可行性和可操作性。同時，金融行業的特殊性使其在經營產品和公共服務等方面區別于其他企業，金融機構破產涉及普通金融消費者、投資者、債權人、債務人等眾多法律關系，破產債務涉及公眾存款、投保金、信托財產、證券類投資、保證金、投資人、職工利益等多個方面。在實踐中，囿于金融機構提供金融產品服務的特殊性、復雜性、公眾性等，金融機構破產處置的內涵上與普通企業有較大差別，無法完全適用《企業破產法》的相關規定。

    再次，現有涉及金融機構破產處置的法律法規缺乏系統性和可操作性。目前，由于沒有金融機構破產的專門立法，我國金融機構破產的法律體系主要由《企業破產法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等法律以及相關法規、規章組成。這些法律法規關于金融機構破產只有簡單規則，多為支離破碎的原則性和分散性規定，缺乏系統性和可操作性。

    證券時報記者：對于制定《金融機構破產法》，您有何建議？

    白鶴祥：從立法體例看，我國《企業破產法》第134條已經明確了金融機構適用于企業破產法。可以依據《企業破產法》和其他有關法律的規定制定實施辦法。因此，國務院可先制定頒布《金融機構破產條例》，再總結摸索經驗加速推動全國人大制定《金融機構破產法》，應是立法成本較小和最理想的路徑選擇。

    從立法模式看，依據《企業破產法》對金融機構的原則規定和我國國情，以兼顧行政主導型破產和司法主導型破產的折衷模式更適合我國金融業發展和監管的實際需求。在金融機構破產程序中，涉及專業性、技術性的事項由監管部門來決定，而涉及破產金融機構財產或財產性權利確認、變更和終止的事項由法院來決定，這樣的模式既快捷、靈活、權威，又能遵守司法程序的規定，有利于提高金融機構破產處置效率。

    長期以來，我國對金融機構的范疇界定比較籠統，應當結合金融機構破產法律的制定，嚴格界定金融機構的破產范圍和破產標準，在不違反《企業破產法》原則與基本規定的情況下，對于一些《企業破產法》沒有涉及的問題予以明確，并對不同類別和行業特點金融機構從市場退出的標準、方式、程序等方面予以規范。

    立法的過程中還有一些細節問題需要考慮。例如，目前我國已有證券投資者保護基金和存款保險基金，建議盡快建立投保者保護基金，為在金融機構破產中維護金融消費者權益提供支持。一般性市場化管理機構和個人在接管金融機構財產和處理金融機構破產事宜時，不具有專業優勢，并且缺乏控制與處理金融風險與危機的經驗，因此，金融機構破產管理人應考慮由金融投資者保護部門與專業人士組成。

    此外，《金融機構破產法》應區分個人債權與金融債權，考慮存貸人、股票投資者、期貨投資者、投保人等不同債權與股權的特點，并適當考慮金融機構員工債權的保護問題。