3、問題三:為何這些職能劃歸央行?
實際上,銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并并未大超市場預(yù)期,但對于改革方案中提出的“將銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要性法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé),均劃入中國人民銀行”這一說法,頗為疑惑。
之所以要將制定法律法規(guī)、監(jiān)管制度等劃歸央行,或許是出于分離監(jiān)管與發(fā)展的職能,這也是第五次全國金融工作會議上提出的要求。我國近年來暴露的一些金融亂象和微觀局部金融風(fēng)險,身兼發(fā)展與監(jiān)管兩職的監(jiān)管部門目標沖突是重要原因。
徐忠就認為,分離監(jiān)管規(guī)制與執(zhí)行、由人民銀行負責(zé)金融業(yè)重大監(jiān)管政策的制定,主要有兩個考慮:
一是有利于確保發(fā)展與監(jiān)管職能的切實分離。監(jiān)管規(guī)則外生降低了監(jiān)管執(zhí)行部門的自由裁量權(quán),增強監(jiān)管政策的透明度,從而保證監(jiān)管者專注于監(jiān)管,防止目標偏離。
二是有利于防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險。在金融業(yè)綜合經(jīng)營趨勢明顯的背景下,金融風(fēng)險跨部門、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)傳染并放大的特點明顯,系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范超出了單個領(lǐng)域監(jiān)管部門的能力范圍,以近年來快速發(fā)展的萬能險為例,其資金鏈條可能橫跨銀、證、保多個行業(yè),從單個監(jiān)管部門的角度看,都監(jiān)管合規(guī)、風(fēng)險可控,但從全局看其風(fēng)險隱患可能已威脅金融系統(tǒng)穩(wěn)定。
不過,重大監(jiān)管法規(guī)編制的職責(zé)劃歸央行,對銀監(jiān)會和保監(jiān)會自身來講,會涉及到原有部門設(shè)置的調(diào)整,而調(diào)整的幅度有多大目前仍不得而知。以銀監(jiān)會為例,2015年其在統(tǒng)計部的基礎(chǔ)上,設(shè)立了審慎規(guī)制局,負責(zé)擬定各類銀行和非銀行金融機構(gòu)審慎經(jīng)營規(guī)則,統(tǒng)籌非現(xiàn)場監(jiān)管工作等;法規(guī)部負責(zé)起草、擬訂監(jiān)管法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等。而普惠金融部、大型銀行部、股份制銀行部、城商行部、農(nóng)村金融部、信托部、創(chuàng)新部等業(yè)務(wù)或機構(gòu)監(jiān)管部門也會參與或單獨擬訂相關(guān)文件。
此外,將監(jiān)管政策法規(guī)的制定劃給央行,是否真的利于監(jiān)管者專注監(jiān)管、提升監(jiān)管效率,這一點也有聲音存疑。
華東地區(qū)一央行分行人士對記者表示,制定監(jiān)管法規(guī)是要建立在對行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管充分了解的基礎(chǔ)上,從這個角度看并不能脫離監(jiān)管本身來制定政策,否則可能會出現(xiàn)南轅北轍的情況。“但對于重要的監(jiān)管法規(guī)的制定,在央行的主導(dǎo)下,多部門聯(lián)手研究制定是有必要的,這樣來看,銀監(jiān)會和保監(jiān)會原有的政策研究和制定部門的功能和人事,可能并不會出現(xiàn)大調(diào)整”。
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