證券時報記者 程丹

    全國人大代表、全國人大財經委副主任委員劉新華今年兩會帶來的建議和《公司債券管理條例》有關。劉新華建議，由國務院證券監督管理機構牽頭起草行政法規《公司債券管理條例》，以統一監管標準，細化監管要求，完善法律責任，為債券市場健康穩定發展提供法制保障。

    公司信用類債券是企業直接融資的重要渠道，在服務實體經濟、支持宏觀調控、優化資源配置等方面發揮著重要作用。近年來，我國公司信用類債券市場蓬勃發展，去年底存量規模已達到28.9萬億元，對實體經濟的支持能力明顯增強。目前我國正在加快現代化經濟體系建設，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，這對債券市場發展提出了新的要求。

    “但是長期以來，我國債券市場存在政出多門、多頭監管、市場割裂等諸多問題，制約了公司信用類債券市場的進一步發展。”劉新華表示，為貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，按照中央關于深化金融供給側結構性改革的總體部署以及中央經濟工作會議關于“完善債券市場法制”的要求，建議由國務院證券監督管理機構牽頭起草行政法規《公司債券管理條例》。以統一監管標準，細化監管要求，完善法律責任，為債券市場健康穩定發展提供法制保障。

    首先，制定《公司債券管理條例》，是統一債券市場監管標準的必然要求。根據《公司法》規定，公司債券是指公司依照法定程序發行、約定在一定期限還本付息的有價證券。目前證監會監管的公司債券、國家發改委監管的企業債券、人民銀行監管的非金融企業債務融資工具均符合上述定義特征，但是卻分屬三家不同部門監管，適用不同監管規則，存在一定的監管套利、監管競爭問題。根據全國金融工作會議提出的“加強功能監管”的要求，以及《證券法》關于“國務院證券監督管理機構依法對全國證券市場實行集中統一監督管理”的規定，有必要制定一部《公司債券管理條例》，將現行的公司債券、企業債券、非金融企業債務融資工具等各類具有還本付息性質的有價證券統一納入“公司債券”進行規范，實現立法體系的統一。同時，依托該條例，逐步完善監管體系和配套規則，實現債券市場監管體系、監管規則體系、托管結算體系的統一：一是統一債券市場監管體系，明確核心監管機構及輔助監管機構，并由核心監管機構統一牽頭實施債券市場監管，解決多頭監管弊端。二是統一債券監管規則體系，出臺適用各債券市場的統一監管規則，對債券發行及交易各環節實施統一監管。三是統一債券交易、托管及結算體系，實現交易所市場和銀行間市場的互聯互通，提升債券市場效率和全市場監測能力。

    其次，制定《公司債券管理條例》，是落實和完善《證券法》的必然要求。相較于2005年《證券法》，2020年施行的《證券法》進一步豐富了公司債券的有關規定，但是由于《證券法》整體上的監管邏輯仍然以股票為主，難以完全兼顧債券市場特點，相關規定較為原則，因此需要下位法進一步補充完善，盡快制定《公司債券管理條例》。

    第三，制定《公司債券管理條例》，是防范化解系統性風險的必然要求。全國金融工作會議指出，防止發生系統性金融風險是金融工作的永恒主題。2018年以來，債券市場違約事件不斷發生。2018~2020年公司信用類債券違約金額分別為1209.61億元、1494.89億元、1647.02億元，相較于2017年312.49億元的違約金額顯著增長。可以預見，隨著中國經濟下行壓力增大以及供給側結構性改革的不斷深化，違約違法事件將不可避免地成為債券市場的常態化現象，如果造成債券市場的混亂，容易引發系統性金融風險。目前涉及公司債券的法律規定均側重于發行管制，在立法層面尚未建立科學有效的債券違約處置制度和違法追責制度，當債券違約發生后，持有人只能依照民法一般規定主張違約救濟，缺乏集體行動機制和靈活處置機制。出于維護金融穩定的現實需要，也應盡快制定《公司債券管理條例》，統一基礎法律適用。

    第四，制定《公司債券管理條例》，是嚴厲打擊債券市場違法行為的必然要求。去年11月，中央深改委會議審議通過了《關于依法從嚴打擊證券違法活動的若干意見》，對于債券市場執法，《證券法》規定了欺詐發行、信息披露造假、中介機構未勤勉盡責等法律責任，為執法提供了基礎法律依據，同時中國人民銀行、證監會、發展改革委三部門聯合印發《關于進一步加強債券市場執法工作的意見》，確立了由證監會對銀行間債券市場、交易所債券市場開展統一執法的機制。但是需要指出的是，上述有關統一執法的文件難以作為行政處罰的直接依據，同時《證券法》又難以完全覆蓋所有債券市場，尤其是銀行間債券市場的違法行為，債券市場的執法依據仍有欠缺。為此，需要盡快制定《公司債券管理條例》，為依法從嚴打擊債券市場違法行為夯實法律基礎。