國有企業債務風險事關金融穩定的大局，加強債務風險防控是國有企業提高抗風險能力的重中之重，也是國有企業落實國企改革三年行動方案，加快實現高質量發展、實現2035年遠景規劃的必要前提。

    曾剛（上海金融與發展實驗室主任）

    劉呂科（國家金融與發展實驗室研究員）

    3月26日，國務院國資委印發《關于加強地方國有企業債務風險管控工作的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”），從完善監測預警機制、分類管控資產負債率、開展債券全生命周期管理、依法處置違約風險、規范債務資金用途等八個方面，向地方國資委提出了工作要求，為地方國資委化解地方國企債務風險提供了指引，有利于進一步穩定市場信心，也有利于局部及整體性金融系統性風險的防范和化解。

    一、《指導意見》出臺的背景

    國有企業債務風險事關金融穩定的大局，加強債務風險防控是國有企業提高抗風險能力的重中之重，也是國有企業落實國企改革三年行動方案，加快實現高質量發展、實現2035年遠景規劃的必要前提。

    2017年以來，國有企業特別是中央企業為適應和引領新常態，以深化供給側結構性改革為主線，全面落實“三去一降一補”，深化改革，打響“瘦身健體”提質增效攻堅戰，通過開展降杠桿、“處僵治困”、去產能、降本增效等一系列工作，有效遏制了資產負債率過快增長的勢頭，中央企業資產負債率持續保持下降趨勢。但受新冠肺炎疫情及多重因素的影響，地方國有企業資產負債率不僅沒有下降，甚至略有升高，債務水平持續高位運行。

    此外，為達到美化資產負債表的目的，近年來部分地方國有企業通過永續債、并表基金開展的融資規模快速增長。在報表中，這類融資雖計入權益，能達到降低資產負債率的作用，但其本質并不具備吸收損失的股權屬性，而具有更多的債務屬性。這類融資規模的擴張，雖然短期內有利于緩解企業流動性壓力，但如果過度發行，容易成為企業粉飾報表、掩蓋風險的監管套利手段，且由于發行利率高于企業債等融資工具，會給企業造成額外的債務負擔。

    統計數據顯示，2020年11月永煤事件發生以來，地方國企違約數量和規模均有所上升，截至目前，共有8家地方國有企業發生違約。從目前債券市場來看，地方國企債券無論在數量還是金額上都在整個非金融企業債券市場中居于重要地位，地方國企債務違約將影響整個市場投資者信心，具有潛在的系統性風險隱患。

    地方國企債務違約也引起了相關部門及領導的關注。2020年11月，國務院金融穩定發展委員會工作會議指出“地方政府要堅決維護法制權威，落實監管責任和屬地責任，督促各類市場主體嚴格履行主體責任，建立良好的地方金融生態和信用環境”。2020年12月，中央經濟工作會議明確提出“要抓實化解地方政府隱性債務風險工作”。在此情況下，國務院國資委適時針對地方國企債務風險防控下發《指導意見》，是落實中央經濟工作會議指示精神，強化地方國企債務風險管控的重要舉措之一，將有利于進一步管控地方國有企業債務風險，有利于進一步穩定債券市場投資者信心，也有利于防范和化解金融系統性風險。

    二、《指導意見》主要內容及其影響

    2021年2月23日，國務院新聞辦公室舉行的國企改革發展情況新聞發布會上，國務院國資委便提出“正研究制定加強地方國企債務風險管控工作的指導意見”，并提出了針對地方國企債務的“三個結合”（點面結合、長短結合、防禁結合）。《指導意見》在“三個結合”原則框架下，提出了地方國資委事前、事中、事后管控國企債務風險的主要舉措，對于地方國企債務風險防控具有重要的指導意義。

    首先，《指導意見》細化并落實了“三個結合”基本原則：

    一是“點面結合”：“面”上嚴控地方國企負債率，可參照中央企業資產負債率行業警戒線和管控線進行分類管控，保持整體債務水平的穩健可控；“點”上嚴管高風險地方國企，對于負債率過高、流動性緊張的地方國企納入重點管控名單，“一企一策”確定管控目標，指導企業通過控投資、壓負債、增積累、引戰投、債轉股等方式多措并舉降杠桿減負債，推動高負債企業資產負債率盡快回歸合理水平。

    二是“長短結合”：“長”期抓長效機制建設，各地方國資委要堅決貫徹落實國企改革三年行動要求，立足地方國有企業債務風險管控長效機制建設，督促指導企業通過全面深化改革破解風險難題。同時，加快推進國有經濟布局優化和結構調整，加速數字化、網絡化、智能化轉型升級，加快發展新技術、新模式、新業態，不斷增強自主創新能力、市場核心競爭力和抗風險能力。“短”期防債券違約，對企業債券占帶息負債比例、短期債券占全部債券比例實施分類管理。同時，通過加強“兩金”管控、虧損企業治理、低效無效資產處置、非主業非優勢企業（業務）剝離等措施，提高企業資產質量和運行效率。

    三是“防禁結合”：“防”風險積累，加強低毛利貿易、金融衍生、PPP等高風險業務的日常監測和專項檢查，主動控制新增金融業務；“禁”高風險業務，嚴禁融資性貿易和“空轉”“走單”等虛假貿易業務，管住生產經營重大風險點。

    其次，《指導意見》明確了地方國資委“事前管理、事中應對、事后管理”地方國企債務風險的舉措：

    一是在事前管理方面，提倡開展債券全生命周期管理，建議地方國資委嚴格審核納入債務風險重點管控范圍企業的發行方案，嚴禁欺詐發行債券，建立風險主體償付督促機制。

    二是在事中應對方面，建議各地方國資委將企業發債品種、規模、期限、用途、還款等關鍵信息納入債務風險監測預警機制并實施滾動監測，重點關注信用評級低、集中到期債券規模大、現金流緊張、經營嚴重虧損企業的債券違約風險，督促指導企業提前做好兌付資金接續安排。同時，各地方國資委要加強地方國有企業債務融資資金用途管控。

    三是在事后管理方面，對于已經發生債券違約的，各地方國資委要及時報告本級人民政府，在地方政府的統一領導下，切實履行屬地責任，指導違約企業按照市場化、法治化、國際化原則妥善做好風險處置，降低對區域風險的負面影響。

    最后，《指導意見》提出了應發揮監管合力，完善國有企業債務風險管控工作體系。各地方國資委要把加強地方國有企業債務風險管控作為一項系統性工程，從投資規劃、財務監管、考核分配、資本預算、產權管理、內控管理、監督追責和干部任免等國資監管的各個環節綜合施策，完善監管體系，發揮監管合力，筑牢風險底線。

    《指導意見》的重要性在于這是國務院國資委專門針對地方國企債務風險防控的第一份政策文件，對指導地方國資委有效管控地方國資企業風險、穩定市場投資者信心、防范和化解金融風險等方面具有重要的意義。

    從短期看，可以預期《指導意見》發布后，市場投資者對地方國企債務風險的“擔憂”將會緩解，可以有效提振整個債券市場信心。后續即使還有地方國企違約，也會是在《指導意見》框架下注重市場預期引導的有序違約，不會給金融市場造成局部性或整體性重大影響。

    從長期看，《指導意見》為地方國資委做好、做實、做細地方國企風險防控提供了指引和方向，有利于國企改革和地方國企的穩健經營，有利于進一步提升債券市場的安全性，也有利于強化地方乃至全國金融體系的穩定性。

    當然，在積極看待《指導意見》有利影響的同時也應認識到，《指導意見》的效力發揮在很大程度上還取決于各地方國資委的細化舉措和執行力度，后續需要密切關注《指導意見》發布之后地方國資委的落實舉措。

    三、政策建議

    地方國企債務問題是國民經濟運行深層次問題的綜合反映，既有債務約束機制缺失等體制性問題，也有市場配置機制不健全、破產機制尚未真正發揮效應等制度性因素影響，此外，還存在地方國企內部經營不善、社會負擔沉重、新冠肺炎疫情影響等企業自身和外部環境原因。因此，要解決地方國企債務問題，需要從國家層面、地方國資委層面以及企業層面多方面協同推進，共同有效地管控地方國有企業債務風險。在落實《指導意見》方面，建議后續做好以下工作：

    在國家層面，國務院國資委還需建立完善的地方國企債務監測評價機制，有序穩步推進各地方國資委細化和落實《指導意見》，全面提升地方國有企業債務風險管控能力。

    在地方國資委層面，建議在做好《指導意見》落實的同時，可結合本地地方國企特點構建債務風險量化評估模型，對所轄企業債務風險進行精準識別，做到早識別、早預警、早應對，將債務風險突出的企業納入重點管控范圍，從投資管控、財務監督、產權管理、業績考核等方面綜合施策，督促企業穩妥化解重大債務風險，不斷提高債務風險管控工作的前瞻性。此外，建議進一步加大債務風險防控考核力度，對債務風險較高的國有企業，在年度經營績效考核中加大負債率等有關指標的權重，同時強化責任追究。

    在地方國企層面，一是提高自身核心競爭力，增強資本積累能力。提升企業自身競爭力是化解債務風險的最終途徑。地方國企特別是大中型地方國企應做到聚焦主業、做強主業。要提高核心競爭力，一方面應通過大力創新，加快創新成果轉化，獲得細分市場競爭優勢來提高自身企業競爭力，另一方面應主動通過退出非主業、盈利能力弱的資產來實現企業的“強身健體”。此外，應加強投資管理，嚴格把關主業投資、嚴控非主業投資和推高負債率的項目，提高投資的決策水平和經濟效益。二是加強債務風險監測預警，保持合理債務水平。地方國企要加強債務風險信息系統建設，幫助管理層利用內外部有效信息來發現、識別、預警債務風險，為提前做好償債安排、防范違約風險提供保障。在具體操作上，推動各相關單位會計核算的標準化、規范化建設，提高數據的規范性、顆粒度，確保各級子企業債務水平、債務結構、償債能力、資產質量等重點監控指標能夠得到及時而全面的監控。同時，地方國企應嚴格執行監管要求，積極對標行業優秀企業，主動調整債務水平和債務結構，處理好短期和長期、債權和股權、現金流和利潤之間的平衡，保持合理、健康的債務水平。