中信證券首席經(jīng)濟學家諸建芳日前接受中國證券報記者專訪時表示，當前專項債使用過程中面臨的問題是優(yōu)質(zhì)項目偏少，后續(xù)可能會調(diào)整專項債的使用范圍和使用方式，對專項債資金的使用管理將更加嚴格規(guī)范。預計2022年能源、生態(tài)環(huán)保和保障性安居工程三個領(lǐng)域的財政資金支持較今年將有所增加。同時，不排除在明年“兩會”前，專項債還有第二批次的提前批新增額度將下達。

    此次專項債超前投資是針對更大范圍的基礎(chǔ)設(shè)施，預計隨著“十四五”的重大項目落地開展，對新舊基建均有顯著拉動作用，托底經(jīng)濟增長。

    發(fā)行節(jié)奏后置

    中國證券報：今年專項債發(fā)行和使用總體進度偏慢，有哪些原因？

    諸建芳：今年專項債發(fā)行節(jié)奏相較于前兩年總體進度偏慢，可以用“后置”來概括。前兩年新增專項債發(fā)行集中在上半年，而今年則集中在下半年。原因可能包括兩個方面：一是2020年專項債額度增加較多，達到3.75萬億元，部分資金使用效率不高，因此從資金匹配項目、確保形成實物工作量的角度，2021年年初提前下達額度的必要性下降，更多專項債的發(fā)行使用集中在了下半年。二是近些年來，能夠匹配專項債要求的優(yōu)質(zhì)項目有所減少。也正是這一原因，使基建投資增速回升幅度相對有限。

    中國證券報：在新增額度不低的背景下，專項債為何沒有托起基建？

    諸建芳：近些年來，專項債新增額度不低，但基建的增長并沒有顯著的提振，我認為主要原因可能包括兩方面。

    一方面是僅依靠財政資金對基建增長的拉動作用比較有限。專項債從2015年開始發(fā)行以來，早期更多的支持地方土儲和棚改項目，后續(xù)專項債使用范圍不斷調(diào)整，要求增加對基建的支持，但總體來看傳統(tǒng)基建項目占比有限，因此直接導致對基建拉動的財政資金規(guī)模有限。以今年的專項債使用范圍來看，盡管泛基建（包括市政建設(shè)占比約28%、交通基礎(chǔ)設(shè)施占比約22%、棚改占比約14%、園區(qū)建設(shè)占比約10%）的項目占比已經(jīng)是一半以上，但市政建設(shè)和園區(qū)建設(shè)項目中對應(yīng)資金體現(xiàn)到對基建指標的帶動比較有限。

    另一方面，盡管專項債發(fā)行范圍中對基建相關(guān)項目的支持力度在加大，但由于地方缺少優(yōu)質(zhì)項目，因此實際中會出現(xiàn)項目在運行的過程中遇到問題，導致專項債的資金已經(jīng)到位但無法投入使用，從而阻礙形成實物量和對基建增長的帶動。

    后續(xù)可能調(diào)整使用范圍和方式

    中國證券報：專項債券資金在使用過程中還存在哪些問題？

    諸建芳：當下，專項債主要面臨優(yōu)質(zhì)項目缺乏，因此產(chǎn)生發(fā)行進度放緩，對基建增長等實體經(jīng)濟的帶動有限等問題。綜合專項債的規(guī)范和改革歷史，我認為后續(xù)可能會進一步調(diào)整專項債的使用范圍和使用方式。

    此外，此前有省份公布了《關(guān)于2020年度省級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，審計報告中也顯示專項債在使用中存在資金閑置以及投向不合規(guī)等問題，甚至出現(xiàn)了發(fā)放工資、差旅費及購買理財?shù)?。預計后續(xù)對專項債資金的使用管理將更加嚴格規(guī)范。

    中國證券報：在穩(wěn)增長的背景下，明年新增專項債預計會有多少額度？能拉動基建投資快速增長嗎？

    諸建芳：年底召開的中央經(jīng)濟工作會議對2022年財政政策的表述是“保證支出強度”，這進一步強化了積極財政政策的預期，隨著我國經(jīng)濟體量的不斷壯大，財政積極發(fā)力的規(guī)模也將伴隨增長。但積極的財政政策不僅體現(xiàn)在新增專項債規(guī)模，也體現(xiàn)在形成的實物工作量上。今年專項債發(fā)行后置，對應(yīng)有一部分資金可能將在明年初形成實物工作量。

    因此，綜合考慮到今年剩余的新增專項債規(guī)模以及未形成實物工作量的規(guī)模，我認為2022年新增專項債發(fā)行規(guī)?？赡軐U大至3.5萬億元至4萬億元左右，并且進一步提升專項債使用效率，形成的實物工作量情況將好于今年。

    中央經(jīng)濟工作會議另一個重要表述是“適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資”，不同于上一次的語境僅是針對數(shù)字經(jīng)濟，此次的超前投資針對更大范圍的基礎(chǔ)設(shè)施，預計隨著“十四五”的重大項目落地開展，對新舊基建均有顯著的拉動作用，托底經(jīng)濟增長。適度超前的投資也要求財政加快支出進度，符合會議對財政政策的要求。

    明年發(fā)行節(jié)奏料前置

    中國證券報：相比今年，明年專項債發(fā)行節(jié)奏會呈現(xiàn)哪些變化？

    諸建芳：中央經(jīng)濟工作會議對于財政政策的表述是“保證支出強度加快支出進度”，這也將進一步落實到專項債上面。一方面，“保證支出強度”進一步強化了積極財政政策的預期，總體財政將保持支出強度不減弱。另一方面，財政政策“加快支出進度”，可能體現(xiàn)在明年專項債發(fā)行大概率要前置，在當前經(jīng)濟還未恢復到潛在增長水平的條件下，推動專項債形成實物工作量宜早不宜遲。

    日前，財政部已透露向各地提前下達2022年新增專項債務(wù)限額1.46萬億元，為今年新增額度的40%。同時也強調(diào)，這次提前下達在額度分配上沒有搞“一刀切”，而是充分考慮了各地項目資金的需求和施工條件。

    我認為，不排除在明年“兩會”前專項債還有第二批次的提前批新增額度會下達，第二批新增額度可能低于7300億元，控制總的提前批額度低于2.19萬億元。專項債提前批的下達，有助于支持開年經(jīng)濟平穩(wěn)運行，也會促使明年專項債的發(fā)行節(jié)奏前置。

    中國證券報：你認為，明年專項債投向會更側(cè)重于哪些領(lǐng)域？

    諸建芳：當前專項債使用過程中面臨的問題是優(yōu)質(zhì)項目偏少，這主要與專項債使用的行業(yè)范圍有限制、地方政府項目儲備不足等因素有關(guān)，后續(xù)有可能對專項債的使用范圍進行適度調(diào)整，更好配合“十四五”規(guī)劃。

    日前，財政部強調(diào)2022年的專項債將體現(xiàn)三大聚焦：經(jīng)濟補短板、政策重點方向以及“十四五”規(guī)劃的重點項目等。在重點方向中，交通基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水利、社會事業(yè)、冷鏈物流、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施以及國家重大戰(zhàn)略也是今年專項債的重點支持領(lǐng)域。除此之外，能源、生態(tài)環(huán)保和保障性安居工程在當前專項債中的占比并不高。因此預計2022年以上三個領(lǐng)域的財政資金支持較今年將有所增加。同時，財政部也提到要優(yōu)先支持納入國家“十四五”規(guī)劃綱要的項目，以及納入國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重點項目，積極發(fā)揮專項債對重大規(guī)劃和戰(zhàn)略的支撐作用。