“十四五”規(guī)劃開局之年，中國新型城鎮(zhèn)化正在穩(wěn)步推進(jìn)。

    近日，國家發(fā)展改革委正式印發(fā)《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》（下稱：《任務(wù)》），文件覆蓋了促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序有效融入城市、提升城市群和都市圈承載能力等多個(gè)方面。

    《任務(wù)》指出，2021年將有序放開放寬城市落戶限制，城區(qū)常住人口300萬以下城市落實(shí)全面取消落戶限制政策，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，并支持福州、成都、西安等都市圈編制實(shí)施發(fā)展規(guī)劃。

    推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化并非一蹴而就。近年來戶籍改革步伐不斷加快，從城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)陸續(xù)取消落戶限制，到城區(qū)常住人口100萬-300萬的Ⅱ型大城市全面取消落戶限制，再到2020年“督促”城區(qū)常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制，最終到2021年政策明確落地。

    截至2019年，全國城市數(shù)量為672座，其中城區(qū)常住人口300萬以上城市達(dá)到30座。換言之，2021年642座城市將全部實(shí)現(xiàn)“零門檻落戶”。

    “這是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。”中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員楊舸對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，“在逐步放松落戶限制的同時(shí)，要加快建設(shè)補(bǔ)齊公共服務(wù)，這也可以有效防止推進(jìn)過程中城市公共資源出現(xiàn)擠兌。”

    可以說，這一份“十四五”開局之年的任務(wù)清單，一定程度上折射出中國新型城鎮(zhèn)化路徑的發(fā)展趨勢。除了政策“分步走”，今年的《任務(wù)》中也出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的新提法。

    “零門檻落戶”時(shí)代到來

    2021年，除超大、特大城市和部分大城市外，其余城市將全面放開落戶限制。

    根據(jù)2014年11月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，目前將城市劃分為五類七檔。其中，城區(qū)常住人口300萬以上500萬以下的城市為大城市（Ⅰ型），城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。《城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，截至2019年末，全國城區(qū)常住人口300萬以上的大城市、特大城市、超大城市共30座。

    具體而言，超大城市包括上海、北京、重慶、廣州、深圳、天津6座城市，特大城市包括東莞、武漢、成都、杭州、南京、鄭州、西安、濟(jì)南、沈陽、青島10座城市。大城市（Ⅰ型）包括哈爾濱、長春、大連、合肥、昆明、太原、長沙、蘇州、南寧、烏魯木齊、石家莊、廈門、寧波、福州14座城市。

    需要指出的是，在戶籍制度改革推進(jìn)過程中仍面臨著不少挑戰(zhàn)。在楊舸看來，將戶籍作為福利的思想觀念亟待轉(zhuǎn)變。過往上演的城市“搶人大戰(zhàn)”就反映出部分城市將戶籍作為福利的觀念，只有將戶籍制度與就業(yè)等政策脫鉤，剝離各類隱形門檻、前置條件與附加條件，“零門檻落戶”才能真正落地。

    與2020年相比，今年的《任務(wù)》還尤其強(qiáng)調(diào)了租購?fù)瑱?quán)。《任務(wù)》指出，城市落戶政策要對租購房者同等對待，允許租房常住人口在公共戶口落戶。

    楊舸認(rèn)為，這一政策與“房住不炒”的關(guān)聯(lián)頗深。目前，之所以部分地區(qū)仍傾向于以住房作為考察標(biāo)準(zhǔn)，其根本原因還在于公共資源過于稀缺。例如《任務(wù)》強(qiáng)調(diào)，2021年要支持有條件地區(qū)將未落戶常住人口納入普惠性學(xué)前教育保障范圍，針對的就是相對稀缺的學(xué)前教育資源問題。

    “其實(shí)，租購?fù)瑱?quán)不算新提法，但執(zhí)行難度實(shí)則不小。一方面，租房憑證的規(guī)范化有待加強(qiáng)，另一方面在實(shí)際情形下，如租客辦理業(yè)務(wù)需房東配合提交房產(chǎn)證復(fù)印件等，房東可能存在不配合的情況。未來，在租購?fù)瑱?quán)的政策執(zhí)行過程中，許多細(xì)則仍有待調(diào)整和完善。”楊舸說。

    真正意義上的人口“自由流動(dòng)”意味著，既要尊重外來人口流入，也要尊重外來人口回流。對此，《任務(wù)》對不同層級城市的協(xié)調(diào)發(fā)展均作出安排。根據(jù)《任務(wù)》，在城市中，要推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋未落戶常住人口。在縣城里，要加快補(bǔ)齊縣城公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施短板弱項(xiàng)。

    “愿意留在大城市的，支持留下來。愿意回小城市發(fā)展的，也為他們托底。無論人在哪里，都可以實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)。”楊舸說。

    今年都市圈新點(diǎn)名成都

    都市圈發(fā)展仍是今年的重點(diǎn)任務(wù)。《任務(wù)》提出，支持福州、成都、西安等都市圈編制實(shí)施發(fā)展規(guī)劃。

    《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》曾提出，支持南京、西安、福州等都市圈編制實(shí)施發(fā)展規(guī)劃。對比來看，今年南京“不見了”，而新點(diǎn)名成都。

    目前，南京都市圈規(guī)劃工作已取得突破進(jìn)展。近日按照《國家發(fā)展改革委關(guān)于同意南京都市圈發(fā)展規(guī)劃的復(fù)函》要求，《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》已由江蘇省政府、安徽省政府聯(lián)合印發(fā)，即將面向社會(huì)全文公布。

    就成都都市圈而言，去年審議《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》的消息將眾多目光聚焦于成渝地區(qū)。

    廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授丁長發(fā)向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，成都都市圈與成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈并不沖突，而是相互配合的關(guān)系。例如，從外部看西部仍然由“西三角”重慶、成都、西安共同支撐區(qū)域發(fā)展。從內(nèi)部看，仍需要核心城市以都市圈為尺度繼續(xù)做大做強(qiáng)。

    此次除了成都都市圈新被提名，西安都市圈也連續(xù)兩年被點(diǎn)名，也可以看出近年推進(jìn)西部核心城市都市圈發(fā)展的力度。

    成都都市圈涉及成都、德陽、眉山、資陽四市，近年四市GDP總和占四川省近半壁江山。今年3月，四川省推進(jìn)成德眉資同城化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室常務(wù)副主任尹宏表示，成德眉資同城化發(fā)展的就是成都都市圈建設(shè)。2月《成都都市圈規(guī)劃協(xié)同工作機(jī)制》正式出臺，成都都市圈發(fā)展規(guī)劃已在路上。

    西安都市圈也在穩(wěn)步推進(jìn)，此前圍繞西安曾提出“大西安都市圈”“西咸都市圈”等多個(gè)概念。當(dāng)下“培育建設(shè)西安都市圈”已寫進(jìn)陜西“十四五”規(guī)劃，并劃定西安都市圈“一核一軸、兩翼三區(qū)、多組團(tuán)”發(fā)展格局。據(jù)了解，《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》已編制完成，正在推進(jìn)報(bào)國家發(fā)改委申請批復(fù)的工作。

    值得注意的是，福州都市圈在今年繼續(xù)被強(qiáng)調(diào)，且放在表述的第一順位。2020年福州首次躋身萬億GDP城市行列，丁長發(fā)表示，這表明福州初步具備了發(fā)展都市圈的基礎(chǔ)。今年1月，《福州都市圈發(fā)展規(guī)劃》正式通過福建省委常委會(huì)會(huì)議審議，劃定了都市圈的具體范圍。

    丁長發(fā)告訴記者，近兩年對于福州都市圈的大力推動(dòng)，需要結(jié)合粵閩浙沿海城市群理解。在“十四五”規(guī)劃中，此前“海峽西岸城市群”的表述不再提及，取而代之的是首次提出的“粵閩浙沿海城市群”，新提法則強(qiáng)調(diào)了粵、閩、浙三省之間的合作與協(xié)同。

    “在長三角和珠三角這兩大我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的城市群之間，還缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的超級城市作為支撐。”丁長發(fā)表示，福州都市圈意在不斷提高福州首位度。

    此前，福建擁有三座強(qiáng)市，包括省會(huì)福州、經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大的泉州、高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對優(yōu)勢的廈門，共同支撐起福建作為全國GDP第七大省的地位，目前福州都市圈發(fā)展率先得到有力支持。

    “福建也在全力支持福州申報(bào)建設(shè)國家中心城市，這是隨著福州都市圈發(fā)展的下一步目標(biāo)。”丁長發(fā)表示，當(dāng)下福州要在長三角和珠三角之間立穩(wěn)腳跟，“仍需在科教基礎(chǔ)、營商環(huán)境、高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面下功夫、補(bǔ)短板。”